内容提要:在多方努力之下,中国核安全法终于被列入十二届全国人大立法规划,由国家核安全局牵头抓紧制定。核安全法的出台将要为我国核能可持续发展提供经常性的制度保障,其立法质量尤为重要,认真分析并准确界定我国核安全法的基本原则,则会起到全局统领的重要作用。经研究分析,我国核安全法应遵循的基本原则应体现可持续发展、信息公开、公众参与、决策问责等四个方面的理念,并延伸为具有特定内涵的制度表现。

    关 键 词:核安全  法律制度  基本原则

 

一、引言

在推进世界核能工业日新月异的同时,各国配套的核能安全法律体系都在同步跟进,据统计,世界上目前至少有36个国际和地区颁布了原子能法或者辐射防护法,至少有9个国家颁布了核安全法。制定核安全法有利于加强对核能利用的规范,防范核安全事故发生,保障公众的身体健康和生命财产安全,为核能利用可持续发展提供经常性的制度保障。然而,在中国现有的涉及核能的法律法规体系中,核能安全监管主要依靠国务院《放射性污染防治法》和一些部门规章,多为针对某方面急需的管理内容而制定,并无体系可言。历经多年各方人大代表提案推动,我国核安全的立法目前已经列入十二届全国人大立法规划,中国核安全保障“母法”有望诞生。为保障立法质量,使出台的法律具有务实可行、可操作的特性,从而能够真正起到保障核安全的作用,对于核安全法的全局或细节,官方机构和各方学者都开展了大量有益探讨和论证,本文拟聚焦中国核安全法的基本原则作一初步探析,抛砖引玉。

沈宗灵先生在《法理学》中曾这样定义作为法的三要素之一的法律原则,“法律原则是法律上规定的用以进行法律推理的准则。”法律原则不仅可以指引人们如何正确的适用规则,而且在没有相应法律规则时可以代替规则来做出裁决,及较有把握地应付没有现成规则可适用的新情况。因此,法律原则具有其独有的特性和地位,它是在一定法律体系中作为法律规则的引导思想、基础或本源的综合的、稳定的法律原理和准则,无论是对法的创制还是对法律的实施都具有重要的意义。因此,准确明晰核能安全法的基本原则才能够从根本上解决核能利用中的种种问题、平衡各方利益,体现法律的目的、基本态度和认识,实现核能安全立法的初衷。

核能安全法律作为下位法,必然要严格遵循上位法所指向的基本原则。核能法学所隶属的环境资源法,其本身就是有关生态环境、自然资源的自然学科和社会学科的交叉学科、边沿学科,是综合污染防治法、自然保护法、资源法、金沙国际法、区域发展法、土地法的产物,其理论研究需要从其他部门法中学习继承有益的理论成分,需要研究考量与其密切相关的国内外环境政策、环境资源管理的理论与实践、环境伦理学和社会学等等方面。此外,核能领域的独特性质又由决定了核能安全法律主要原则有其自身的侧重点和内涵,本文认为,可持续发展、信息公开、公众参与、决策问责是与核能安全法律制度紧密契合的四个重要基本原则,应当成为构建我国核能安全法律制度应遵循的基本原则,四者最为一种保障核能利用安全的理念和思想,应当贯穿核能事业发展始终,应当体现在核能利用的全过程之中。下面将围绕这四个原则进行具体分析。

二、核安全法中的可持续发展原则

(一)可持续发展是通行世界发展的基本法则

可持续发展(Sustainable development)的概念,最早可以追溯到《世界自然保护大纲》之中,该大纲于1980年由世界自然保护联盟、联合国环境规划署、野生动物基金会共同发表,提出“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系,以确保全球的可持续发展。”对“可持续发展”进行比较系统阐述的,则可见于1987年由世界环境与发展委员会发表的报告《大家共同的未来》之中,这份报告正式使用了可持续发展概念,进而产生了广泛的影响。关于可持续发展的定义,基于不同的领域和语境有众多说法,其中又都以《大家共同的未来》所列明的为根本,其将可持续发展定义为:“能满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括两个重要概念:需要的概念,尤其是世界各国人们的基本需要,应将此放在特别优先的地位来考虑;限制的概念,技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。”

起初,可持续发展理念在环境保护领域备受推崇,例如,1992年联合国环境与发展大会中通过的《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等文件,都是以可持续发展为核心。随后,可持续发展理念无处不在,社会可持续发展、生态可持续发展、经济可持续发展等提法层出不穷。“可持续发展”理念之中蕴含着三个原则。一是公平性原则,这所言的公平不仅是本代人之间的公平,还是代际间的公平和资源分配与利用的公平。二是持续性原则,人类经济和社会的发展不能超越资源和环境的承载能力,即在发展的概念中应包含着制约的因素,从而真正将人类的当前利益与长远利益有机结合。三是共同性原则,各国可持续发展的模式虽然不同,但公平性和持续性原则是共同的,可持续发展正是超越了学问与历史的障碍来看待全球问题的,从而将人类的局部利益与整体利益结合起来。可持续发展是人类对工业文明进程进行反思的结果,是人类为了克服一系列环境、经济和社会问题,特别是全球性的环境污染和广泛的生态破坏,以及它们之间关系失衡所做出的理性选择。

(二)可持续发展是引导核能安全的首要理念

安全运行是实现可持续发展的基础,可持续发展又是引导安全运行的灵魂。核电作为一种清洁金沙国际,在保障金沙国际安全、减少环境污染、应对气候变化、促进经济金沙国际可持续发展等方面具有重要战略意义和不可替代的作用。核能安全是保障核能可持续发展的底线,同时,核能可持续发展又是保障国家金沙国际安全的重要手段。面对核事故和核危机,不能因噎废食,应当理性地正视核能安全风险,汲取核事故教训,采取有效措施,着力增强核能的安全性和可靠性,推动核能的安全、可持续发展。

2012年,时任国家主席胡锦涛出席首尔核安全峰会时就曾表示,只有确保核安全,才能保障核能可持续发展,此乃非常辩证的核安全理念。20139月,国家核电技术企业发布了2012年可持续发展报告,这是国家核电连续第三年就履行国家赋予的使命、推进三代核电自主化的进展,以及在发展经营中对各利益相关方履行应尽责任的情况,向社会发布报告。报告从塑造可持续发展的企业、保护可持续发展的环境、奉献可持续发展的社会、改进可持续发展的绩效四个方面,系统报告了国家核电2012年在自主核电技术研发、AP1000依托项目建设、带动行业发展、培育发展动力、强化安全管理等12个方面的情况,以及在企业治理、依法经营、风险管控、反腐倡廉、绿色生产、参与扶贫助困、促进地区发展的相关做法,披露了35个关键绩效指标连续3年的历史数据,回应了社会公众对核电安全深度关切,突出了为我国核电安全高效发展提供支撑的主题,始终把安全视为核电发展的生命线,从各层面、各环节保障核电的安全和质量。

(三)发展后端技术是核能可持续发展的强大支撑

据国际原子能机构基于目前所有在建和开发中的核电项目进行预测,据保守预测,到2030年,全球核电产能将增长25%;据高预测中,全球核电产能会是现在的三倍。如此大的核电增长量,在给全球带来更多的清洁电力的同时,乏燃料库存量的增加成为国际社会不得不面对的一个问题。据阿海珐集团先容,到2030年,全球乏燃料库存量是2011年的2倍,而乏燃料的年卸料量将比2011年时增加80%,这些增长大多来自亚洲地区。乏燃料数量的增加带来的防核扩散与安全保障、核安全、环境影响等问题,使各国对乏燃料管理的研究尤为迫切,都在努力寻求最佳的解决方案。国际上对乏燃料的处理有两种方式,一种是一次通过式,是将乏燃料经过冷却、包装后作为废物送入深地质层处置或长期贮存,以美国为代表;另一种是再循环,即对乏燃料中所含的96%的有用核燃料进行分离并回收利用,对不可回收利用的物质固化后进行深地质层处置或进行分离嬗变,以法国为代表。多数发展核电国家采取的是后一种方式,中国也同样如此。在整个燃料循环过程中,后端技术包括了乏燃料的贮存、运输、后处理、分离钚的应用、高放废物处置等主要环节。如果后端技术能够使核废料不在被称为核能行业的麻烦和包袱,燃料循环能够得到进一步优化,以确保核能的可持续增长,其必将成为真正意义上的清洁金沙国际。核电业内人士认为,推进乏燃料循环再利用是未来核能发展的关键。据测算,2016年前后,我国乏燃料年运输与离堆贮存量将是当前的6倍;2016年至2020年期间我国乏燃料运输与离堆贮存总量将是2010年至2015年的6倍。随着越来越多的核电机组投入运行,我国乏燃料产生的数量也在成倍增长,乏燃料贮存与运输的压力越来越大。

三、核安全法中的信息公开原则

(一)化解“核恐惧”对于信息公开的强烈需求

伴随着核能发展的进程,由核或核事故引发的各类恐慌比比皆是。忧思科学家联盟[1]成员大卫·洛克博姆曾是一名核电厂工程师,他把公众对核辐射的莫名恐惧比作遭鲨鱼袭击:危险和死亡率都是非常小的,但对其的关注和恐惧是非常高的。这虽然是一种不理智的恐惧,但通过教育和学习是不能消除的。譬如,在美国有记载的核泄漏事件共发生过6,1979年的三里岛核电站事故是其中最为严重的一次。那是人类经历的第一起核反应堆炉心熔毁事故,虽然没有造成人员伤亡,但令美国人深陷恐慌, 民众对核电的信心受到重大打击,普通人对核泄漏和核武器试验产生的核辐射强烈担忧,核电和核能成了一个备受批评和攻击的议题,此后30多年间美国没有建新的核电站,全美核能产业的发展蒙上巨大阴影。又如,在日本福岛核事故发生后,核恐慌情绪也悄悄然的在中国的普通民众中蔓延,除了常规的出门戴口罩、在家紧闭窗户外等防辐射措施外,超市商店里面甚至出现了“抢盐一族”。核问题、核恐惧被莫名放大,甚至迅速演化为公共事件,这都表明,时下各国民众的关注焦点逐渐转向与其生存生活状态最近、关联最密切的事件,对这些事件信息的传播、对隐藏在事件背后关系架构的探究、对具体民生状态的情绪宣泄,都构成了公众参与核问题治理最便捷的方式。

信息一方面可以对行政机关、责任单位及公众施以影响,直接或间接引导他们进行理性选择,达到治理目的;另一方面信息数量的爆炸式增长和弥漫式扩散,也会使接触者无所适从,产生选择性恐慌,甚至引发人们对治理过程、结果和前景的质疑和猜忌。前文提到的事件中,生产、传递和运用核问题相关信息时就存在不充分、不对称、不正确的情况,亦即出现了信息失灵的问题。没有真相就难有共识,没有共识更难有治理成效,充分、真实且正常流动的信息是构成真相的必要要素。可见信息对于环境治理尤其是核问题的处理,对于核能安全健康的发展而言重之又重,从而本文认为应将对信息的态度和理念引入核能安全法律制度重点考虑,也就是要将信息公开原则作为核能安全法律的主要原则。这里所言的信息公开为广义的公开,蕴含着信息的收集获取、流动传播、识别甄别等内涵,实质上就是信息工具在核能安全法律制度中的应用。

(二)信息工具在应对“核危机”中的具体应用

有学者这样定义“环境信息工具”:指环境治理主体运用各类环境信息,使其自身处于社会网络或信息连接的中心节点,引导信息对象(Target Audience)的行为举止符合要求。[2]与传统的单中心、全封闭的环境治理主体不同的是,现代环境治理呈现出多中心化,传统的自上而下、单向度、强制性的管理模式,也在向多元化、相互性的合作、协商、伙伴关系模式转变。“公众可以非常便利地获取信息,加之常识普及度的提高,从而不再甘于被政府呼来唤去,也不再甘于被动地接受政府指令,甚至有能力、有意愿与政府进行公开的辩论,提出自己的观点。”[3]可见,信息工具的重点在于“交流”和“引导”,大多数时候,信息工具的目标并不在于直接改变目标群体的行为,而在于改变其对于问题的理解,进而改变他们的价值理念,更高层次的希翼是能将法律政策背后的价值理念内化,从而可以较为容易地采取其他治理工具来具体操作,以达到改变行为的目的。[4] “注重对话与沟通,强调共识与认同,才能够最大限度地基于合意做出公共决策,”[5]从而才能切实实现公共决策的贯彻实行。

以功能为标准,信息工具可以细分为信息收集工具、识别工具、流动工具和补强工具。[6]概要说来,信息收集就是通过公权强制机制促使信息从信息优势方向劣势方流动;信息流动是指通过一定机制使信息公开并得以传播流动;信息识别就是对信息进行甄别并以清晰简化的符号形式呈现出来的工具;信息补强就是为了解决信息失灵而专门设置机构收集信息或督促信息公开。以上信息工具的运用有以下重点。首先,要解决收集到的信息是否向目标群体真实提供。美国最高法院曾试图依据《国家环境政策法》做出裁定:任何机构在提出主要对环境有影响的任何方案时,进行“最差情形分析”是强制性的,即特别要求政府和私人机构穷究并公开建设项目出现的最差情形,以上裁定后来被信息法规变更为“进要求对建设项目可合理预见的负面影响予以收集和公开”,明显降低了“真实提供”的档次。其次,要解决信息如何到达这些目标群体。要考虑将收集到的规范性信号加以编辑、塑造和转化,使之能够进入目标群众的理解范围,并与他们日常生活和切身利益发生实质性关联。

具体到应对“核危机”、确保核能安全发展而言,一是通过信息收集工具,有助于行政机关要求核能利用方尽可能全面的提供建设生产经营等活动相关的特定信息,汇聚形成核能安全信息库,以便开展科学决策,防范核事故危害和风险,具有较好的预防效果。实际中要防范行政机关对于收集到的海量信息,因缺乏信息分析能力或限于时间等因素而将信息束之高阁,切断信息后续走向和作用发挥,流于形式。二是通过信息流动工具,使收集到的核能安全信息库的内容得以公开并流动。首先,其中的公开必然是有条件的合理公开。其次,公开的信息并不必然流动,只有借助特定机制才能保障信息不但公开,而且能留传播交流。通过各种媒体,得以公开并高效流动的核能相关的信息和理念,可以跨越时间和空间的限制,在发出者和接受者之间多次互动,帮助社会民众迅速了解及甄别事实真相,谣言难以滋生,无端的核恐惧将会逐步消散,最终就核能安全利用达成思想的默契和行动的一致。三是通过信息识别工具,经由国家核安全局、环保部核安全监管司、国家金沙国际局核电司等官方认证机构实现导向性推荐和信息认证,如发布安全运行情况报告、公布放射性物质检测数据、设置放射性标示标牌,等通过以上简化的信息和符号有效减少信息受众的选择焦虑和困惑,有助于解决信息不对称、不充分、不正确所产生的问题。四是通过信息补强工具,采用公益性信息化救济,一般常用的是司法模式、监察专员模式、信息自由专员模式、信息自由顾问或委员会模式等,弥补核能领域中民众信息地位的相对弱势和信息能力的明显缺失,防止信息称为“一小部分人的私人存储——常识分子、政府和大工业家”。

三)核能安全法律中信息公开原则可行性制度表现

首先从环境资源保护法的层面来看,最为近代兴起而发展的法律制度,信息公开原则在其中体现的程度较为充分,同时也较为完整。例如,信息收集类的具体制度表现有:环评制度、三同时制度、环境统计制度、环境检测制度等;信息流动类的具体制度表现有:环境信息公开制度、环境信息披露制度、环境事件应急通报制度、环境处罚公示等;信息识别类的具体制度表现有:环境标志制度、清洁生产标示制度、节能减排标示、黑名单制度等;信息补强类的具体制度表现有:环境信息专员、诉讼制度等。其次,将视线范围缩小到核能安全法律领域,根据现有法律法规,其中对于信息公开原则有所落实的制度主要体现在可行性研究阶段,即核电站厂址选址和选址阶段的环评工作中,以核电新项目立项为例,要编制《核电站厂址安全评价报告》和《选址阶段环境影响报告书》,即业界所称的“两评”报告。

《核电厂厂址安全评价报告》编写的依据是国家核安全局颁发的《核电厂厂址选择安全规定》(HAF101)、前国家电力工业部颁发的《核电厂工程建设项目初步可行性研究与可行性研究内容深度规定》和原国防科学技术工业委员会(现国防科学技术工业局)发布的《核电厂厂址选择基本程序》等相关法规、标准和导则。依据国际原子能机构发布的安全标准《核电厂安全分析报告的格式和内容》的规定,安全报告主要应涵盖15个方面的内容,即:总体考虑、核电厂总体描述、安全管理、厂址评价、总体设计、核电厂系统的设计描述和符合性、安全分析、调试、运行、运行限值和条件、辐射防护、应急准备、环境、放射性废物管理、退役和寿期终止,其下又分为90余个小项逐一阐述。此外,依据《环境保护法》、《环境影响评价法》、《放射性污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》(1998.11国务院令第253号)、《放射环境管理办法》(国家环保局令第3号)、《建设项目环境保护分类管理名录》(国家环保总局令第14号)、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》(国家环保总局令第15号),核能利用过程中,环境影响评价必须是前置程序。其中,《放射性污染防治法》和《建设项目环境保护分类管理名录》规定了核设施、核技术利用、铀(钍)矿、伴生矿相关的项目都应当编写环境影响报告书及文件。《放射性污染防治法》第1820条规定,在办理核设施选址审批手续前、申请领取核设施建造及运行许可证和办理退役审批手续前,都应当编制环境影响报告书报国务院环境保护行政主管部门审查批准。参考实际中的报告内容,《选址阶段环境影响报告书》一般包括以下6个方面,即:建设项目概述、项目周边环境现状、项目环境影响预测及拟采取的主要措施和效果、公众参与、环境影响评级结论以及联系方式。以上“两评”报告需要分别上报国家核安全局和环保部,并获取审批意见,完成了信息收集阶段的工作。而且,从以上报告的内容编制来看,信息的收集工作可谓非常细致,很好地实现了信息收集工具的职能,利用核能项目开放者的优势尽可能全面的将建设生产经营等活动相关的特定信息进行汇聚,形成核能安全信息库。

原有的《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》中都未涉及各类环评报告的公开问题,可见在信息收集环节之后的信息流动出现了阻碍。直到201311月,为进一步加大环境影响信息公开力度,推进环评公众参与,维护公众环境权益,国家环保部办公厅印发了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》,虽为试行却是环境信息公开重要缺项的弥补,是自《环境信息公开办法》2008年开始实施以来的重要进展,尽管花费了五年的时间,规划环境影响信息终于可以由收集环节进一步向流动环节推进。根据《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》的要求,环境保护主管部门在履行环境影响评价文件审批、建设项目竣工环境保护验收和建设项目环境影响评价资质管理过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,都应当以公开、透明的方式,方便公民、法人和其它组织获取。现有的主动公开方式主要有,一是通过本部门政府网站公开;二是通过行政服务大厅或服务窗口集中公开;三是通过电视、广播、报刊等传媒公开。对于项目实施方而言,囊括其各项重要信息的《环境影响报告书》(或《环境影响报告表》),去除涉及国家秘密和商业秘密等内容外,要求在向环保主管部门提交前,就应先将报告全本向社会公开,纠正了实际操作中仅公布简本或摘要的现象,保证了信息公开的完整性和全面性。此外,环保主管部门受理后,还将对说明报告进行审核,并依法公开全本信息。报告全本的二次公开环节保障了信息的有效性和合理性流动。对于政府部门而言,需要公开项目受理情况、拟作出审批意见(拟批准或不予批准)、作出审批决定等内容,贯穿建设项目环境影响评价审批建设、竣工验收、资质管理的全过程,全程公开接收民众监督。

具体到核能安全法律领域的信息公开规定则未有成果,但事实说明,无论是规划阶段、建设阶段、拆除阶段,甚至突发事故应急阶段,信息对于政府、民众而言都是极其重要的,必须以法律规则的形式固定下来,形成惯性运行并受监督实行的运转程序。通过以上的分析可知,核能信息公开的理念和具体规定零星可在现有的安全规则、导则、手册中见到,在环境影响评价和规划选址阶段也尚且可以参照实行相关的环保法这一上位法律法规的笼统规定,但若要考虑到核能利用的特殊性,整合核能信息公开的需求和标准,制定发布一套特定规制核能信息公开的法规势在必行。

四、核安全法中的公众参与原则

(一)公众参与原则有着重要的现实意义

伴随着国民经济持续发展,社会分工深层次多样化,国家的行政任务已不能仅仅止步于消极保障公民权利不受公权力的侵害,现代国家必须积极行使公权力去防范风险,主动满足和照顾民众生活需求,从而对有限的资源作出合理、公平、有效的配给,而完善公众参与之于行政规划等国家公权力行为而言具有重要意义。行政规划“不是将抽象的法律规范涵摄到具体的要件事实,而是利益权衡、信息处理、方向确定、手段选择的综合过程”。[7]所以行政规划者具有极大的自由裁量权,会在不自觉中就脱离了“规范性”的管制。因此行政规划过程中如果没有民众参与,或者民众参与程度不充分,方法不恰当,行政规划的结果便会遭到民众的抵制。

正如前文提到的中核集团在江门鹤山拟建核燃料加工厂,却被当地群众聚众示威阻挠而停止的事件,为何这样一个在业内看来安全系数相对颇高的核电项目却不能被当地民众接纳?可见,即便确保了充分的专业判定,民众却不一定认可。究其原因,可能正如《人民日报》名为《用什么终结“一闹就停”困局》的文章在评论PX二甲苯化工项目受到抵制时所言的,“不管投资多大、工艺多先进,如果牵涉到民众利益的公共性问题,仅以通告、告知的形式单向度传输,怎能在信息时代、权利时代赢得民众支撑?公众激烈的表达背后,实际上是未被敬重的权利,未被满足的诉求,是没有被听见、被看见的情绪和声音。”[8]这“一闹就停”的困局正是现今中国公众参与实质被扭曲而产生现象,公众习惯以“闹”来实现参与、表达意见。

走出这一困局,必须要以正确完善的公众参与行政规划的制度加以引导和规范,实现真正意义上的公众参与。因此,完善有效的公众参与意义重大,一是有利于公众相信行政者没有滥用手中的权力,通过民众亲历规划过程,确保“每个公民的权利有了顺畅制约权力的途径,进而有了制度性的规范力量,其也终将成为私权利信任公权力的有效机制”。[9]二是,有利于通过监督行政者来保障私主体的权利,防止公权力行使过程中不经意的失控。三是有利于消除化解民众的偏激和片面思维,以敬重和透明换取谅解接纳。四是有利于提高行政行为的科学性,以广大民众的智慧去防止或弥补专业判定的可能疏漏之处。具体到环境保护中,就是生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须要依靠社会公众的广泛参与,公众有权参与解决生态问题的决策过程,参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。核能安全利用过程中更是如此,特别是在核设施的建造和运行阶段,与周围环境存在相互影响、相互制约的情况,因此公众需要了解周围设施对核设施产生的影响,也需要了解核设施本身将会对周围设施和环境的影响,此乃基本需求。

(二)公众参与原则的实施具有一定的法律和实践基础

对于公众参与而言,我国宪法明确规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和学问事业,管理社会事务。”这是我国公民参与环境资源保护的宪法依据。同时,公众参与原则是环境资源保护法中的重要基本原则,通常是指一个社会的环境政策和环境法应该通过民主程序来制定,允许、鼓励和保障公众参与环境管理,对政府管理行为作出评价和选择,又被称为环境法中的民主原则。现有的《环境保护法》第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。已向社会公开征集意见待通过的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二次审议稿)》中,在第三点写明:“增加一条,作为第五条:环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。”

此外,公众参与能有效弥补市场调节和国家干预的不足。对环境问题而言,仅有市场调节和国家干预是远远不够的,且不说执法环节存在着诸多弊端,在科技发展日新月异的当今时代,市场和国家往往不能及时对新事物作出快速有效的反应。而公众则是环境问题的直接承受者,他们的环境利益促使他们能及时发现问题,控制环境污染等不利影响。因此,公众参与原则有利于弥补市场调节和国家干预的不足,有效促进环境保护。西方发达国家核能发展尤其是核电站建设中正反两方面经验表明,公众对国家发展核能的参与程度,决定了公众对发展核能的接受程度,广泛而充分的公众参与,不但有助于国家核能战略的民主决策和科学决策,也能让公众和政府一道有效分担核能监管与治理的任务,即便发生核事故,公众参与也有助于政府采取更得力的处置措施,将事故危害和影响控制在最小限度。在通过信息公开满足民众的基本知情权之后,更为重要和迫切的是通过实质性的公众参与,满足公众对环境事务的表达权、参与权、监督权。因此实现公众参与是确保核能安全发展的必由途径,完善公众参与制度也是我国构建核能安全制度的重要章节,突出表现在核设施规划建设前期阶段,后文的制度构想中将具体探讨。

(三)公众参与原则实施在我国的现实困境

国外往往将公众参与原则通过具体制度涵盖在其行政程序法之中,如德国在《联邦行政程序法》第72-78条中详细列出了行程计划确定程序,为保障公众的实质参与,还规定了行政计划机关与听证机关分离制度,并且明确提出在听证及确定裁决过程中,任何自身利益收到行政计划影响的人都可以提出异议。日本的《行政程序法》第29-31条则进一步赋予公民辨明机会,详细规定了赋予辨明机会的形式、通知辨明机会的方式,以及辨明机会的准用范围。我国尚未有制定专门的行政程序法,因此公众参与原则的实施也就基本处于无法无据可依的阶段。可喜的是,近些年制定的部分单行法律其中对公众参与行政规划的内容有所涉及。特别是在环境保护相关的法规中较为突出,如我国2003年实施的《环境影响评价法》提出了原则性的意见,第五条规定:国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价;第八条和第十一条的规定:工业、农业、畜牧业、林业、金沙国际、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称“专项规划”)的编制机关,对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。此后,2006年实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》则进一步细化,规定了公开环境信息的内容、范围和形式,征求公众意见的一般要求,公众参与的各类组织形式等具体内容。其要点主要有,一是要采用便于公众知悉的方式,向公众公开有关环境影响评价的信息;二是要采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式,公开征求公众意见。

但是,仔细分析,仍存在诸多不足:其一,对于公众参与程度和实质效果没有审核,仅限于有无此环节的书面审查。如第6条第2款仅说明:按照国家规定应当征求公众意见的建设项目,其环境影响报告书中没有公众参与篇章的,环境保护行政主管部门不得受理。其二,强调通过发布信息公告、公开环境影响报告书简本的形式公开环境信息,单项信息流动意味较重,公众实质参与程度不高。其三,公众参与所表达的意见对环评结果影响非常有限。如第17条规定:建设单位或者其委托的环境影响评价机构,应当认真考虑公众意见,并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。”第18条规定:负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门认为必要时,可以对公众意见进行核实。其四,并未规定违反公正参与环评规定的法律责任。无论是建设单位、专业机构还是政府部门,都没有明确法律责任和处罚办法。

通观目前我国核能安全领域现有的1部专业性法律、7部行政法规、20余个部门规章、80多个安全导则,均未有认真考量公众参与事宜。即使有丁点着墨于公众的篇幅,也仅限于普通公众教育宣传或发生事故后向民众通报的部分内容。例如,2006年颁布的《放射性污染防治法》,仅在第五条第二款规定:县级以上人民政府应当组织开展有针对性的放射性污染防治宣传教育,使公众了解放射性污染防治的有关情况和科学常识。第三十三条第二款规定:公安部门、卫生行政部门和环境保护行政主管部门接到放射源丢失、被盗和放射性污染事故报告后,应当报告本级人民政府,并按照各自的职责马上组织采取有效措施,防止放射性污染蔓延,减少事故损失。当地人民政府应当及时将有关情况告知公众,并做好事故的调查、处理工作。1991年颁布的《核电厂厂址选择安全规定》(HAF 0100 -91)中,重点关注了核电厂在厂址选择中在核安全方面应遵循的准则和程序,包括了与运行状态及事故状态有关的厂址和厂址与核电厂相互影响的各种因素,以及对安全有重要影响的所有外部自然事件和人为事件,考虑周到全面,可唯独没有提及公众参与。2008年,国家核安全局办公室曾草拟了《核电厂环境影响评价公众参与实施办法》(征求意见稿),并发函向中国核工业集团企业,中国广东核电集团企业,中国电力投资集团企业等部门征求意见,原定于2009年上半年出台颁布,此后却杳无音讯。可见我国相关部门已经意识到公众参与的重要性,由于核电厂项目规模大,规划限制区域面积较大,且公众普遍专业常识有限,对核电项目的安全隐患问题往往存在种种质疑,因此有必要专门就核电厂项目环评过程中的公众参与环节做出更细化、更严格的规定。

五、核安全法中的决策问责原则

核能利用向来利益与风险并存,属于必须集中权力才能在复杂的国内国际环境和较短时间之内实现的目标任务。权力集中固然可以办成大事,然而过于集中的权力必然会带来难以监督制约的难题,权权交易、权钱交易、权色教育就会频繁发生。现代行政决策追究制度发端于西方,是西方民主政治发展的产物,包含了民众对政府责任的期许,容易获得政治上的合法性和认同感。一直到21世界,我国才逐步产生了真正意义上的行政决策责任追究,一场突如其来的非典疫情加速了行政决策责任追究的发展,以2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布为标志,行政决策权与公民监督权之间的互动格局在实践需求的倒逼下开始萌发。经过考察随后的相关行政法规文本可见,我国本着“谁决策、谁负责”的原则,伴随着问责态势和问责理念的不断成熟,逐步建立健全了决策问责和纠错制度,加大责任追究力度,提高政府实行力和公信力,行政决策责任追究向制度化、法制化不断迈进。目前制定颁布了以《突发公共卫生事件应急条例》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《国务院工作规则》等6项法律法规,以及一系列党内文件和地方规定,三者一起构成了中国行政决策责任追究的基本制度环境,相互补充,各有侧重。[10]

决策问责原则在以上法律文本中皆有体现,如,2005年通过的我国《公务员法》,着重强调了公务员队伍中领导成员应当承担的政治责任,重点是建立领导成员的辞职制度,增加了引咎辞职和责令辞职的制度设定,把党内条例中关于党政领导干部辞职的规定转为国家法律形式,将领导成员应当承担的政治责任法定化,从而将责任政府的概念深化。通过建立适用于公务员中领导成员的引咎辞职制度,并将责令辞职作为其后续管理制度加以规范,为领导干部的责任追究确立了法律依据。2008年国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》,明确要简历行政决策责任追究制度,坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为;对于应当听证而未听证的,未经合法审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的,要依照《行政机关公务员处分条例》的规定,对直接责任人员给予处分。地方行政规章对于决策问责原则体现的更为到位,贯彻的更为深入,如,2004年发布的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》,指出市政府所属各部门行政首长不履行或不正确履行职责,盲目决策,造成严重不良政治影响或重大经济损失的将被追究责任;提出了7种具体的追究责任的方式:取消当年评优、评先资格;诫勉;通报批评;责令在市政府常务会议上作出书面检查;通过市级主要资讯媒体向社会公开道歉;停职反省;劝其辞职等。但至今,我国尚未有一部专门规范行政决策并对其进行责任追究的全国性法律规范,依然处于“有问责之事,无问责之法”的状态。

从制度规定和追责实践来看,决策责任追究呈现出积极的发展态势。一是从权利追究走向了制度追究。逐步摈弃了过去自上而下的运动式追究,在“一断于法”的法治环境中,降低了决策失误责任追究的选择性、随意性和盲目性,苛求程序性的硬性规定来提供一种稳定的价值与其和良好的社会秩序。二是从追究有过走向追究无为。当不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责,导致决策延误、效率低下时,或因主观努力不够,决策能力与所负责任不相适应导致决策效率低、质量差、任务完不成时,也都属于应被问责的“无为”行为。三是从同体追究走向异体追究。长期通行的追责大多数属于政府系统内部的同体追究,这种方式自上而下,更为迅速便捷,针对性强。然而却由于封闭体系内的追究不公开,有着天然的偏袒倾向,可能会出现大责小究、小责不究的现象,追责的客观性和公正性备受质疑。体系外的异体追责则可以有效监督行政系统内的权力滥用,拓宽民众维护自身利益的渠道。四是从消极追究走向积极追究。由于缺乏系统规范的追责操作机制,往往存在视影响大小、产生后果、民怨程度,消极等待自上而下启动追责,表现出被动性、选择性和偶发性。亟待变这种外力影响式为自发启动式,从而保证责任追究的经常性和持续性。

体现在核能利用发展领域,可能会不同程度的存在行政审批决策机制的高度集权化、程序任意化、权钱交易化等问题,本文认为须将行政决策责任追究放在原则的高度去贯彻,赋予各方主体维护核能安全责任的同时,对于权力集中拥有者进行必要的限制和规范,加强和完善权力监督与制约,才能保障核能事业的安全发展。从来源依据上看,在核能安全法律制度中强调决策问责原则,也正是对环境资源法重要原则之一,即“谁污染谁治理”、“谁利用谁补偿”、“谁主管谁负责”等责任原则的积极贯彻和充分体现。如此强调行政决策者的责任,看似是非难或是无理加重,其一正是考虑到核能安全领域一旦发生污染和破坏,单凭个人或建设单位一己之力根本无力承担或恢复;其二正是因为核能利用都为政府主导的大型国企所进行,本着“谁主管谁负责”的原则,应当突出行政决策者的责任;其三正式因为在核能利用的过程之中,环保行政部门均在安全预防、安全应急等重要环节发挥着决定性的作用,必须以决策问责最为“紧箍咒”,才能让决策者尽职尽责地引导核能利用向安全的方向发展。





[1] 注:忧思科学家联盟(The Union of Concerned Scientists,UCS)成立于1969年,是一个非赢利性质的非政府组织,由全球10万多名科学家组成。该组织最初由美国麻省理工学院的教授们倡议组建,主要目的是提出一些报告和忠告,避免科学技术遭到滥用。该组织经常对美国政府的政策提出批评,并曝光一些鲜为人知的内幕。

[2] 王清军:《环境治理中的信息工具》,载《法治研究》2013年第12期,第107页。

[3] 吕艳滨:《信息法治:政府治理新视角》,社会科学文献出版社2009年版,第21页。

[4] [美]B?盖伊?彼得斯等编:《公共政策工具——对公共管理工具的评价》,顾建光译,中国人民大学出版社2007年版,第18页。

[5] 罗豪才:等《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》,载《中国法学》2006年第2期,第7页。

[6] 邢会强:《信息不对称的法律规制——民商法与经济法的视角》,载《法制与社会发展》2013年第2期,第115页。

[7] [德]汉斯?J?沃尔夫、奥托?巴霍夫、罗尔夫?施托贝尔:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第180页。

[8] 金苍:《用什么终结“一闹就停”困局》,载《人民日报》2013年5月8日第5版。

[9] 葛先园:《主体间型立法的概念及其意义》,载《法律科学》2011年第4期。

[10] 王仰文:《行政决策责任追究的制度观察》,载《法治研究》2013年第12期,第100页。

2017年05月18日

庄玉友 柯永效:日本原子能损害赔偿制度研究(2015年会论文)

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宋志琼:我国核安全法基本原则初探(2014年年会论文)

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