内容提要:《电力法》在调整电力规划、建设、生产、配置、供应、使用和管理中发生着重要作用。电力法主体是《电力法》的重要要素,研究电力法主体制度,有利于明晰《电力法》适用范围,有利于准确确立《电力法》管理体制、实施主体、适用主体,有利于确定《电力法》的基本内容和体系,对于科学制定和修改《电力法》具有非常重要的意义。

关 键 词:《电力法》  主体概念  定义辨析  立法引导

 

一、研究辨析《电力法》主体概念的意义

《电力法》调整电力关系,形成电力法律关系。电力关系是电力规划、建设、生产、配置、供应、交易、使用和管理过程中所发生的社会经济关系。即电力规划关系、电力建设关系、电力生产关系、电力配置关系、电力供应关系、电力交易关系、电力使用关系和电力管理(包括监督)关系。从性质上,可以分为电业经营许可关系、电力生产与供应关系、电力及电力设施保护与管理关系。电力法律关系包括三大要素:电力法主体、电力法客体、电力法权利义务与职权职责。

电力法律关系主体,即电力法主体是指电力法律关系的参加者,是电力法律关系中权利的享受者、义务和责任的承担者。电力法主体是三要素(主体、客体与内容)中的关键要素和核心要素。明确电力法主体,才能明确电力法主体行为、电力法主体权利义务与职权职责。没有特定法律关系主体的实际法律权利和法律义务,就不可能有法律关系的存在。

研究电力法主体制度的意义在于:

从解决中国电力业实际问题上讲,有利于解决中国电业政企分开,投资主体明确、各类电业权产权清晰、经营和管理监督主体到位、价格公平合理、服务电力用户等问题;有利于中国电力金沙国际规划布局、开发建设、生产供应、配置利用的合理化;有利于电力安全与保护、效率与持续供给和科学管理监督的目标实现。

二、辨析《电力法》主体概念的前提与法律语境

(一)辨析前提

1. 特殊商品定义、性质及特点

电力是基于对电力金沙国际资源及环境资源的开发利用所产生的产品。电力是商品,是发、输、供、用同一瞬间完成的特殊商品。它具有限制流通物、国计民生商品、公共性商品、安全性商品、战略性商品及瞬间完成等特性。电力商品市场是特殊商品市场,在市场经济条件下,既有市场规律调节,又有国家与政府适度干预。

2.涉及电力商品的主体及行为

从主体活动性质上,涉及电力商品的主体可以分为:投资类主体、经营类主体、管理类主体和电力用户。

投资类主体:国家(中央政府)、地方政府、国内外经济组织、企事业单位和个人。

经营类主体:电力建设、电力生产、电力供应、电力销售、电网企业及其他电力服务企业。

管理类主体:国家、国务院金沙国际管理部门、各级人民政府、县级以上地方人民政府金沙国际管理部门、县级以上地方人民政府其他有关部门、电力监督管理部门和经法律、政府授权(调度权、安全检查权、查电权、抄表权)或者法院裁判获得权利(停电权)的企事业单位如国家电网。

电力用户:用电人、电力使用者、电力使用单位和个人。

涉及电力商品的主体行为有电力规划、建设、生产、供应、销售、服务、使用、管理(规划、许可、监督、奖励、处罚)等行为。《电力生产事故调查暂行规定》第22条第1款第3项规定,与电力生产有关的工作,是指发电、输变电、供电、电力调度、电力检修、电力试验、电力建设等生产性工作,如电力设备(设施)的运行、检修维护、施工安装、试验、生产性管理工作以及电力设备的更新改造、业扩、用户电力设备的安装、检修和试验等工作。

(二)法律语境

1. 立法价值、目的与任务

在国家主权的指引下,公平合理、经济和谐、优化配置电力资源,实现电业权。电力法的目的与任务是保障和促进电力事业的发展,维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益,规范电力管理与监督行为,保障电力安全运行。

2.适用范围

电力法适用于中华人民共和国境内的电力规划、建设、生产、供应、交易、使用和管理(包括监督)活动。

3.电业权定义、性质、特点及类型

电业权是电业投资者依法经政府许可,在一定区域内的电业专营权。

电业权本质上是一国政府对其国土内的电力自然资源所享有的开发利用权。电业权属于国际法上国家主权的一部分,同时在国内法上它又是国家作为民事主体所享有的财产权利。(注:1974年联合国通过《各国经济权利义务宪章》第2条第1款规定:每个国家对其全部财产、自然资源和经济活动享有永久主权,包括拥有权、使用权和处置权在内,并得自由行使此项权利。)。电业权是对特定地域内电力自然资源所享有的开发利用权,其性质为准物权。

电业权具有法定性、支配性、排他性和可转让性;电业权具有稀缺性,电业权具有效用,通过市场进行有偿配置。

电力生产经营包括在特定地域内规划、开发、输电、配电一系列活动。相应地,电业权可划分为规划权、开发权、输电权、配电权等基本类型。

4.电力法主体性质与地位

电力法调整对象及范围表明:电力法所涉及法律关系具有鲜明的两重性,既包括电力生产、经营、消费过程中发生的平等主体间的民事法律关系,又包括政府与电力企业、第三人之间发生的不平等行政监督管理关系。前者是市场配置电力资源的必然反映,后者是政府调控市场的结果。

电力法的性质定位为:具有私法性质的公法,意即电力法系采用私法手段实现电力资源优化配置和电业可持续发展的公法目的的产业法。电力法的这一性质决定了电力法主体的复杂性,既包括民事主体,又包括行政管理主体。

5.电力管理体制与电网生产调度基本制度

电力管理体制属于行政管理体制,主要解决管理与监督主体、上下级、中央地方、同级及相关行政部门的管理体制问题,体现的是行政法主体的公权范围、职权职责,其行为方式是命令与服从模式,行为规范以强制性规范为主要形式。

电网生产调度基本制度属于生产、供应、销售、服务现代化电网经营管理制度。主要解决电网统一调度权问题,体现为:在电网管理方面,以法律或者政府授权代表国家和政府,对电网“统一调度,分级管理”,在性质上属于行政权。但是,在电网经营方面,体现的是民事主体的私权范围、权利义务,其行为方式是平等主体的意思自治模式,行为规范以格式条款基础上(现代化管理要求)的任意性规范为主要形式。

6.关于法定、政府授权或者法院裁判获得的公共管理权

按照行政法中授权原则,一定企事业单位,经过法律规定、政府授权,可以行使规定或者授权范围内的公共管理权;按照行政强制实行法的规定,经申请,法院裁判获得的停电权(具有公共管理权属性)。在法律后果和法律救济方面,将作为类行政法主体,可能会出现行政复议或者行政诉讼。

三、经营类主体的定义辨析

(一)电力企业、供电企业、电网企业的基本概念

1.电力企业的基本概念

(1)无法律的法定定义,但有国务院部门规章的定义

电力企业,是指以发电、输变电、供电、电力调度、电力检修、电力试验、电力建设等为主要业务的企业(单位)。(国家电力监管委员会主席办公会议通过,2005年3月1日施行的《电力生产事故调查暂行规定》第22条第1款第1项规定)。

这是一个统称概念,所有电力企业的顶级概念。

 (2)法学理论上的概念

电力企业是指从事电力建设、生产、输变电、供应、销售(进出口)与服务的经营与管理的,以盈利为目的的企业。它应该包含电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业、全国跨区、跨省送电(输变电)企业、进出口电力企业。

(3)电力企业的形式

有的是单一性的电力企业,如发电厂、发电站,如浙江省台州发电厂,广东省粤电集团有限企业珠海电厂,重庆市丰都县凯迪生物质发电厂,重庆市武隆县和顺镇兴顺村四眼坪风力发电场、中海阳金沙国际集团股份有限企业(太阳能发电企业)、浙江省温岭市江厦潮汐试验电站、西藏羊八井地热电站,浙江省金华市婺城区雅畈镇雅畈村村民家楼顶分布式家庭光伏发电站。有的是集团性的企业,如五大电力集团:中国国电集团企业、中国华能集团企业、中国大唐集团企业、中国华电集团企业、中国电力投资集团企业;两大电网企业:国家电网企业、中国南方电网有限责任企业。

(4)实例

电力建设、生产企业:

中国华能集团企业主营业务为:电源开发、投资、建设、经营和管理,电力(热力)生产和销售,金融、煤炭、交通运输、新金沙国际、环保相关产业及产品的开发、投资、建设、生产、销售,实业投资经营及管理。(来源:中国华能集团企业官方网站)

中国大唐集团企业是特大型发电企业集团,主要经营范围为:经营集团企业及有关企业中由国家投资形成并由集团企业拥有的全部国有资产;从事电力金沙国际的开发、投资、建设、经营和管理;组织电力(热力)生产和销售;电力设备制造、设备检修与调试;电力技术开发、咨询;电力工程、电力环保工程承包与咨询;新金沙国际开发;与电力有关的煤炭资源开发生产;自营和代理各类商品及技术的进出口等。(来源:中国大唐集团企业官方网站)

中国华电集团企业主要从事电源、煤炭及与电力相关产业的开发、投资、建设、经营和管理,组织电力(热力)生产和销售;从事新金沙国际、科技开发,国内外工程建设、承包与监理,设备制造等业务。(来源:中国华电集团企业官方网站)

中国电力投资集团企业(简称中电投集团)是国内五大发电集团之一,是集电力、煤炭、铝业、铁路、港口各产业于一体的综合性金沙国际集团,在全国惟一同时拥有水电、火电、核电、新金沙国际资产,是国家三大核电开发建设运营商之一。(来源:中国电力投资集团企业官方网站)

中国国电集团企业从事电源的开发、投资、建设、经营和管理,组织电力(热力)生产和销售。从事煤炭、发电设施、新金沙国际、交通、高新技术、环保产业、技术服务、信息咨询等电力业务相关的投资、建设、经营和管理。(来源:中国国电集团企业官方网站)

中国长江三峡集团企业是以大型水电开发与运营为主的清洁金沙国际集团,主营业务是水电工程建设与管理、电力生产、相关专业技术服务。 中国长江三峡集团企业全面负责三峡工程的建设与运营。国家授权中国长江三峡集团企业开发建设金沙江下游溪洛渡、向家坝、乌东德、白鹤滩四个巨型电站。(来源:中国长江三峡集团企业官方网站)

中国水利水电建设集团企业是中国规模最大、最具实力的水利水电建设企业,主要从事国内外水利水电建设工程的总承包和相关的勘测设计、施工、咨询、监理等配套服务等业务。(来源:中国水利水电建设集团企业官方网站)

中国核工业集团企业主要从事核军工、核电、核燃料循环、核技术应用、核环保工程等领域的科研开发、建设和生产经营等业务,是目前国内投运核电和在建核电的主要投资方、核电技术开发主体、最重要的核电设计及工程总承包商、核电运行技术服务商和核电站出口商,是国内核燃料循环专营供应商、核环保工程的专业力量和核技术应用的骨干。(来源:中国核工业集团企业官方网站)

电网经营企业:

国家电网企业成立于2002年12月29日,是经国务院同意进行国家授权投资的机构和国家控股企业的试点单位,以建设和运营电网为核心业务,承担着保障更安全、更经济、更清洁、可持续的电力供应的基本使命,经营区域覆盖全国26个省(自治区、直辖市)。2012年,企业名列《财富》世界企业500强第7位,是全球最大的公用事业企业。(来源:国家电网企业官方网站)

中国南方电网企业:根据国务院《电力体制改革方案》,中国南方电网企业于2002年12月29日正式挂牌成立并开始运作。企业属中央管理,由国务院国资委履行出资人职责。企业经营范围为广东、广西、云南、贵州和海南,负责投资、建设和经营管理南方区域电网,经营相关的输配电业务,参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程;从事电力购销业务,负责电力交易与调度;从事国内外投融资业务;自主开展外贸流通经营、国际合作、对外工程承包和对外劳务合作等业务。(来源:中国南方电网企业官方网站)

(5)结合法规和规章分析

1995年《电力法》第7条将电力企业分为:电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业。

按照《电力生产事故调查暂行规定》第22条第1款第1项规定对电力企业定义,实际可分为发电企业,即《电力法》所称的电力生产企业;输变电、供电、电力调度企业,即电网经营企业;电力检修、电力试验电力服务企业;电力建设企业等四类。

1995年《电力法》第2条规定的电力建设、生产、供应活动,分别由电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业开展活动。修订99条版《电力法》第2条规定的电力规划、建设、生产、供应、交易活动,新增加电力规划活动,相应主体为中央政府和地方政府履行电力规划活动的职责;新增加电力交易活动,则相应主体为电力生产企业、电力使用者(电力用户)及电网经营企业对电力商品的交易活动。国家金沙国际局综合司《关于当前开展电力用户与发电企业直接交易有关事项的通知》规定,电力用户与发电企业直接交易,电网企业要公平开放电网,做好直接交易的具体实施、计量结算和信息披露工作。

1995年《电力法》中涉及使用电力企业概念16次,修订99条版《电力法》为20次。据此说明,《电力法》加强了统称概念使用。

(6)需要注意的问题

1995年《电力法》第7条规定的电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏,并接受电力管理部门的监督。那么,还应包括管理活动中的监督行为。根据国务院机构改革方案,修订99条版《电力法》第12条规定第1款的规定,电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏,并依法接受电力监督管理部门的监督。对应1995年或者修订99条版《电力法》第1条、第2条均缺失对管理行为的规范,建议补充规范行政主体的管理(包括规划、监督、处罚、处分、复议等)行为。

《电力生产事故调查暂行规定》第22条第1款第3项规定,与电力生产有关的工作,是指发电、输变电、供电、电力调度、电力检修、电力试验、电力建设等生产性工作,如电力设备(设施)的运行、检修维护、施工安装、试验、生产性管理工作以及电力设备的更新改造、业扩、用户电力设备的安装、检修和试验等工作。必须注意与《电力法》适用范围修改后的一致性及对应的行为主体——企业,应当协调一致。

2.供电企业的基本概念

(1)目前法律没有定义,但规章有定义。

2005年国家电力监管委员会主席办公会议通过的《供电服务监管办法(试行)》第2条第2款本办法所称供电企业是指依法取得电力业务许可证、从事供电业务的企业。

(2)法学理论上的概念

供电企业是指依法取得电力业务许可证,即《供电营业许可证》,且从事供电(配电、销售)业务的企业。我国供电企业主要是由国家电网企业和中国南方电网有限责任企业构成,同时,还存在有地方水电、独立经营的内蒙古电力集团有限责任企业、西藏电力企业(2007年已由国家电网企业控股)和陕西省地方电力集团企业、山西省国际电力集团有限企业,以及新疆兵团和煤矿、油田、林场等自发自供企业。

(3)供电企业的特点

一是所有制形式的多元化。中央国有企业、地方国有企业、自供自管的独立供电企业及上市企业。

二是管理模式的多元化。区域电网企业为国家电网企业的分企业;省级、地区级电力企业为子企业;最为复杂的管理模式在县级供电企业,既有中央直属供电企业(原直供直管),又存在趸售代管、股份制和独立经营等管理模式;农村供电所则为县企业的派出机构。

三是经营方式的多元化。其主要表现在县级供电企业。中央直属供电企业接受上级电力企业对人、财、物统一管理,统一核算,收支两条线。趸售代管供电企业为独立的经营实体,代管电力企业只对其人、财、物进行管理。股份制企业是由按企业化运作,并实行管理的供电企业。

四是县级供电企业的重要作用。县级供电企业经营面积覆盖国土面积的80%,县及县以下售电量占全国总售电量的近50%。县级供电企业处在电网的最末端,服务对象面对的是广大农民群众,是关系中国社会稳定的重要群体,做好对他们的供电服务,直接关系到农村社会的和谐稳定。

(4)实例

国家电网企业,中国南方电网企业。

国网重庆市电力企业1997年随重庆直辖而成立,是国家电网企业全资子企业,以投资、建设和运营电网为核心业务。(来源:重庆市电力企业官方网站)

超高压输电企业(简称超高压企业)是南方电网企业的分企业,负责管理、运营、维护和建设南方电网跨省区骨干网架和重要联络线,是实施国家西电东送战略的骨干企业。(来源:超高压输电企业官方网站)

(5)结合法规和规章分析

1995年《电力法》中涉及使用供电企业概念17次,显然在《电力法》中该主体地位和作用巨大。在修订99条版《电力法》涉及使用供电企业概念31次,明显更加体现供电企业在与电力生产有关的工作中非常重要。

1995年《电力法》中涉及使用电力建设企业概念1次,修订99条版《电力法》也是1次;1995年《电力法》中涉及使用电力生产企业概念11次,修订99条版《电力法》为6次;1995年《电力法》中涉及使用电网经营企业概念6次,修订99条版《电力法》为2次。

《电力法》在立法重点方面是规范供电活动为主要内容。

1996年国务院《电力供应与使用条例》第2条规定,在中华人民共和国境内,电力供应企业(以下称供电企业)的电力使用者(以下称用户)以及与电力供应,使用有关的单位和个人,必须遵守本条例。该条提法为电力供应企业,以下称供电企业。

(6)需要注意的问题

供电企业与电网企业,在《电力法》修改时,应该分别定义。

3. 电网企业的基本概念

(1)目前没有法律或者规章的定义。

(2)法学理论上的概念

电网企业是从事输变电、供电、电力调度的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体和市场主体,除法律规定或者政府授权外,不承担政府职能。

电网企业包括电网企业,一般为通俗说法,是电网经营企业的简称。

(3)电网企业形式

电网企业,包括电网建设企业、电网经营企业。

在发电企业与用电人直接交易中,也可以是电力交易的市场,类似以证劵交易场所。

(4)实例

国家电网企业,中国南方电网企业。

(5)结合法规和规章分析

1995年《电力法》中未使用电网企业概念,修订99条版《电力法》涉及使用电网企业概念15次。据此说明,修订99条版《电力法》出现了新提法、新概念,突出和加强了电网企业概念使用。

国家发展改革委《分布式发电管理暂行办法》第16条、第17条使用了电网企业。国家金沙国际局综合司《关于当前开展电力用户与发电企业直接交易有关事项的通知》使用了电网企业的概念。国家金沙国际局《光伏电站项目管理暂行办法》第18条、第19条、第21条等多条使用了电网企业。《风电开发建设管理暂行办法》第10条、第20条、第21条等多条也使用了电网企业。

(6)需要注意的问题

《电力法》应该对电网企业,规定法定定义。

4.与上述概念有关的几个概念,电力投资者、电力建设企业和电力生产企业。

电力投资者,无法律或者规章定义,《电力法》第1条使用概念,第3条有国内外的经济组织和个人可作为投资者;地方政府等。

电力建设企业,是指从事水电、火电、核电、风电、光伏电、生物质电等工程项目的建设企业。包括电源建设企业和电网建设企业。

如中国电力建设集团有限企业主要从事:境内外水利电力工程和基础设施项目的工程总承包与规划、勘测设计、施工安装、科技研发、建设管理、咨询监理、设备制造和投资运营、生产销售、进出口等,受委托负责国家水电、风电、太阳能等清洁金沙国际和新金沙国际的产业规划、政策研究、标准制定、项目审查等。(来源:中国电力建设集团有限企业官方网站)

再如成都铁塔厂是110KV-1000KV高压,超高压,特高压输电线路铁塔,变电站构架等电网产品的专业生产企业。(来源:成都铁塔厂官方网站)

还如宁夏电力建设工程企业是自治区唯一一家集大型火电、水电、风电、送变电、铁塔钢构件加工制造及工业设备安装于一体的具有国家电力施工总承包一级、房屋建筑工程施工总承包一级、水利水电工程施工总承包二级、土石方工程和化工石油设备、管道安装、起重设备安装专业承包二级资质的大型电力工程施工企业。(来源:宁夏电力建设工程企业官方网站)

电力生产企业,包括各种发电厂(水电、火电、核电、风电、光伏电、生物质电等),或者拥有和规划电源点,电源的开发、投资、建设、经营和管理,组织电力生产和销售企业。

(二)电力企业、供电企业、电网企业概念共同性分析

电力是以电能作为动力的金沙国际。电力系统是人类工程科学史上最重要的成就之一,是由发电、输电、变电、配电和用电等环节组成的电力生产与消费系统。它将自然界的一次金沙国际通过发电动力装置转化成电力,再经输电、变电和配电将电力供应到各用户。

企业是私法主体,从事生产、流通、服务等经济活动,以生产或服务满足社会需要,实行自主经营、独立核算、依法设立的一种盈利性的经济组织。企业主要指独立的盈利性组织。企业存在三类基本组织形式:独资企业、合伙企业和企业。企业制企业是现代企业中最主要的最典型的组织形式。

电力企业、供电企业、电网企业均为企业,都是一般意义上的以盈利为目的民商事主体。现阶段均为企业法人。

电力企业包含供电企业、电网企业。

供电企业是电网企业一种。有时在一定语境中供电企业,就是电网企业。

(三)电力企业、供电企业、电网企业概念差异性分析

电力企业包含:建设、发电、输变电、供电、服务企业和电网企业。随着新金沙国际与分布式发电的发展,电力发电主体,将发生深刻变化,出现社区、家庭和个人。

供电企业是电力企业中企业之一,不包括电力建设企业、发电企业。

《电力业务许可证管理规定》(国家电监会 2005年10月13日发布 国家电力监管委员会令第9号)第4条第2款本规定所称电力业务,是指发电、输电、供电业务。其中,供电业务包括配电业务和售电业务。

《电力争议调解暂行办法》(国家电监会 2005年3月28日发布 国家电力监管委员会令第7号)第27条规定,本办法所称电力业务经营者,是指发电企业、输电企业、供电企业及从事电力业务的其他企业。

1996年《用电检查管理办法》第2条规定,电网经营企业、供电企业及其用电检查人员和被检查的用电户,必须遵守本办法。2004年国家电力监管委员会主席办公会议通过的《电力安全生产监管办法》第5条规定,本办法适用于在中华人民共和国境内从事电力生产和经营的电网经营企业、供电企业、发电企业。上述规定说明,电网经营企业与供电企业有一定的区别。

电网企业根据法律规定或者政府授权,还履行一定的公共管理权利,可能成为行政复议和行政诉讼的主体。

电网企业是电网建设、经营和管理的一类电力企业。根据此前国务院及主管部门发布的一系列行政法规、条例的规定,电网统一调度权由国家各级电网调度机构行使。“各级调度机构分别由本级电网管理部门直接领导,它既是生产单位,又是电网管理部门的职能机构,代表本级电网管理部门在运行中行使调度权。”

1994年原电力工业部《电网调度管理条例实施办法》第5条规定,电网调度机构是电网运行的组织、指挥、引导和协调机构,各级调度机构分别由本级电网管理部门直接领导。调度机构既是生产运行单位,又是电网管理部门的职能机构,代表本级电网管理部门在电网运行中行使调度权。

电网企业根据《电力法》的授权在授权范围内承担一定的公共管理职能与职责。如前述电网运行调度权、用户共用电力设施安全检查权、用电检查权、抄表权和停电权(法院裁判取得)。

(四)电力企业、供电企业、电网企业概念相互关系分析

电力企业包容供电企业、电网企业。电网企业包容供电企业,电网企业中包含电力供应、输配电、销售企业。

电网包括发电、供电(输电、变电、配电)、受电设施和为保证这些设施正常运行所需的继电保护和安全自动装置、计量装置、电力通信设施、电网调度自动化设施等。电网,在电力系统中,联系发电和用电的设施和设备的统称。属于输送和分配电能的中间环节,它主要由联结成网的送电线路、变电所、配电所和配电线路组成。 通常把由输电、变电、配电设备及相应的辅助系统组成的联系发电与用电的统一整体称为电力网。

《关于促进跨地区电能交易的引导意见》(国家发展改革委国家电监会印发《关于促进跨地区电能交易的引导意见》的通知,发改金沙国际〔2005〕292号)三、交易主体及职责(九)参与跨地区电能及相关服务交易的主体分为送电、输电和受电三方。其中送电方为可跨地区送电的发电厂和组织本地区多家可跨地区送电的发电厂集中外送的电网企业。输电方为国家电网企业(含所属各区域电网企业)和南方电网企业。受电方为区域电网企业或具备法人资格的省级电网企业。

2005年国家电力监管委员会主席办公会议通过的《电力市场监管办法》第7条规定,电力市场监管的对象包括电力市场主体和电力调度交易机构。电力市场主体包括按照有关规定取得电力业务许可证的发电企业、输电企业、供电企业,以及经电力监管机构核准的用户。电力调度交易机构包括区域电力调度交易中心和省、自治区、直辖市电力调度机构。前款所称供电企业包括独立配售电企业;前款所称区域电力调度交易中心包括区域电力调度中心、区域电力交易中心。同年的《电力市场运营基本规则》第4条也有相同规定。

四、管理类主体的定义辨析

(一)管理类主体的性质和定位

电力监管部门、金沙国际管理部门、电力行政管理部门、电力管理部门、电力监督管理部门均属于国家或者政府行政管理机关,属公法主体。

国家是一种拥有治理一个社会的权力的机构,在一定的领土内拥有外部和内部的主权。在特殊情况下,国家可以作为一个整体成为法律关系主体。

行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。

行政管理部门,是指国家为了建立和维护市场经济秩序,通过监督管理和行政执法等机关,运用行政和法律手段,对经营主体及其市场行为进行的监督管理的政府及其部门。

(二)电力监管部门、金沙国际管理部门、电力行政管理部门、电力管理部门、电力监督管理部门以及国家等概念辨析

1. 金沙国际管理部门

(1)国家发展和改革委员会

根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号),设立国家发展和改革委员会,为国务院组成部门。主要职责:(十)推进可持续发展战略,负责节能减排的综合协调工作,组织拟订发展循环经济、全社会金沙国际资源节约和综合利用规划及政策措施并协调实施,参与编制生态建设、环境保护规划,协调生态建设、金沙国际资源节约和综合利用的重大问题,综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作。根据国务院规定,管理国家粮食局、国家金沙国际局。(来源:国家发展和改革委员会官方网站)

国家发展和改革委员会属于国务院金沙国际主管部门。

(2)国家金沙国际局

根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发〔2013〕15号),设立国家金沙国际局(副部级),为国家发展和改革委员会管理的国家局。

国家金沙国际局负责核电管理,拟订核电发展规划、准入条件、技术标准并组织实施,提出核电布局和重大项目审核意见,组织协调和引导核电科研工作,组织核电厂的核事故应急管理工作。监管电力市场运行,规范电力市场秩序,监督检查有关电价,拟订各项电力辅助服务价格,研究提出电力普遍服务政策的建议并监督实施,负责电力行政执法。负责电力安全生产监督管理、可靠性管理和电力应急工作,制定除核安全外的电力运行安全、电力建设工程施工安全、工程质量安全监督管理办法并组织监督实施,组织实施依法设定的行政许可。依法组织或参与电力生产安全事故调查处理。(来源:国家金沙国际局官方网站)

电力司具体职责拟订火电和电网有关发展规划、计划和政策并组织实施,承担电力体制改革有关工作,衔接电力供需平衡。(来源:国家金沙国际局官方网站)

核电司具体职责拟订核电发展规划、计划和政策并组织实施,组织核电厂的核事故应急管理工作。(来源:国家金沙国际局官方网站)

市场监管司具体职责组织拟订电力市场发展规划和区域电力市场设置方案,监管电力市场运行,监管输电、供电和非竞争性发电业务,处理电力市场纠纷,研究提出调整电价建议,监督检查有关电价和各项辅助服务收费标准,研究提出电力普遍服务政策的建议并监督实施,监管油气管网设施的公平开放。(来源:国家金沙国际局官方网站)

电力安全监管司具体职责组织拟订除核安全外的电力运行安全、电力建设工程施工安全、工程质量安全监督管理办法的政策措施并监督实施,承担电力安全生产监督管理、可靠性管理和电力应急工作,负责水电站大坝的安全监督管理,依法组织或参与电力生产安全事故调查处理。(来源:国家金沙国际局官方网站)

2. 电力行政管理部门

1995年《电力法》和修订99条版《电力法》中均未使用电力行政管理部门概念。

但是,《电力法》的下位法使用过类似的概念。

如《电网调度管理条例》(1993年6月29日国务院发布,根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修正)第2条规定,本条例所称电网调度,是指电网调度机构(以下简称调度机构)为保障电网的安全、优质、经济运行,对电网运行进行的组织、指挥、引导和协调。第6条规定,国务院电力行政主管部门主管电网调度工作。

地方性法规使用过类似的概念。

2011年《海南省电力建设与保护条例》第3条第2款规定,县级以上人民政府发展与改革行政部门负责本行政区域内的电力建设管理工作;工业和信息行政部门负责本行政区域内的电力运行和保护管理工作;电力监管机构对本行政区域内的电力安全、电能质量和供电服务质量实施监管(以下统称为电力行政管理部门)。

2013年1月1日施行的《甘肃省电网建设与保护条例》第4条第2款县级以上人民政府发展和改革部门、工业和信息化部门是电力行政主管部门。发展和改革部门负责本行政区域内电网建设管理工作,工业和信息化部门负责本行政区域内电网保护的管理工作。

3. 电力管理部门

1995年《电力法》中涉及使用电力管理部门概念23次,修订99条版《电力法》涉及使用电力管理部门概念4次。

《电力法》的下位法使用过类似概念。

如《电力设施保护条例》(1987年9月15日国务院发布  根据1998年1月7日《国务院关于修改〈电力设施保护条例〉的决定》第一次修正  根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第二次修正)第3条  电力设施的保护,实行电力管理部门、公安部门、电力企业和人民群众相结合的原则。第5条  国务院电力管理部门对电力设施的保护负责监督、检查、引导和协调。

4.电力监管部门

根据国务院批准《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》,国家电力监管委员会按照国务院授权,行使行政执法职能,依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。

2005年国务院《电力监管条例》第4条规定,国务院电力监管机构依照本条例和国务院有关规定,履行电力监管和行政执法职能;国务院有关部门依照有关法律、行政法规和国务院有关规定,履行相关的监管职能和行政执法职能。该条的概念提法为:电力监管机构。

作为市场经济条件下政府管理经济活动的一种方式,监管制度最早起源于19世纪60年代的美国。监管可以简单理解为政府依据法律法规对微观经济主体的活动进行控制和干预。电力监管是指政府或其授权的监管机构,对电力部门国有的和非国有的企业活动直接的和间接的控制。

重新组建国家金沙国际局,为统筹推进金沙国际发展和改革,加强金沙国际监督管理,将现国家金沙国际局、国家电力监管委员会的职责整合,重新组建国家金沙国际局,由国家发展和改革委员会管理。主要职责是,拟订并组织实施金沙国际发展战略、规划和政策,研究提出金沙国际体制改革建议,负责金沙国际监督管理等。不再保留国家电力监管委员会。

电力监管部门,电力监督管理部门概念的简称,将监督管理四个字,简称为监管。个人认为,在立法技术上,属于不规范表述。

1995年《电力法》和修订99条版《电力法》中均未使用电力监管部门概念。

2005年国务院《电力监管条例》第4条的概念提法为:电力监管机构。

5.电力监督管理部门

国家金沙国际局应该是电力监督管理部门。国家电监会即国家电力监管委员会,它根据国务院授权,行使行政执法职能,依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。2013年3月,根据《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》,将国家电监会、国家金沙国际局的职责整合,重新组建国家金沙国际局,由国家发展和改革委员会管理;国家电监会不再保留。

从新的国家金沙国际局的职能看,新的国家金沙国际局承接了原国家电力监管委员会的职能。新的国家金沙国际局应该是电力监督管理部门。

如其内设机构:市场监管司具体职责组织拟订电力市场发展规划和区域电力市场设置方案,监管电力市场运行,监管输电、供电和非竞争性发电业务,处理电力市场纠纷,研究提出调整电价建议,监督检查有关电价和各项辅助服务收费标准,研究提出电力普遍服务政策的建议并监督实施,监管油气管网设施的公平开放。(来源:国家金沙国际局官方网站)其内设机构:电力安全监管司具体职责组织拟订除核安全外的电力运行安全、电力建设工程施工安全、工程质量安全监督管理办法的政策措施并监督实施,承担电力安全生产监督管理、可靠性管理和电力应急工作,负责水电站大坝的安全监督管理,依法组织或参与电力生产安全事故调查处理。(来源:国家金沙国际局官方网站)

1995年《电力法》中未使用电力监督管理部门概念,修订99条版《电力法》涉及使用电力监督管理部门概念26次。据此说明,根据《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》的要求,修订99条版《电力法》统一使用电力监督管理部门概念。

6. 国家

国家,既是国际法主体,又是国内法主体;在一定法律关系中,它是一定的法律主体。在行政关系上,为行政管理主体,如规划、许可、处罚等监督管理;在民事关系上,为民事主体,如发行国库券。

1995年《电力法》中涉及使用国家概念28次,修订99条版《电力法》涉及使用国家概念50次。据此说明,根据《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》的要求,修订99条版《电力法》立法倾向是强化国家概念。

《电力法》中的国家概念,由于电力法是调整人们在电力规划、建设、生产、配置、供应、交易、使用和管理(包括监督)过程中所发生的社会经济关系的法律规范总称,《电力法》的性质决定,应为行政管理主体,应理解为国务院、国务院组成部门国家发展和改革委员会及一定范围也指国家金沙国际局。

五、《电力法》修改中建议应明确的主体法定定义表述

法定定义建议

(一)投资类主体

个人、家庭、社区(如建筑物共用屋顶)、企事业单位、政府与国家。

(二)经营类主体

本法所称电力企业,是指以电力建设、发电、输变电、供电、交易、电力调度、电力检修、电力试验、电力服务等为主要业务的企业(单位)。

本法所称电力建设企业,是指从事水电、火电、核电、风电、光伏电、生物质电等工程项目的建设企业。

本法所称电力生产企业,是指各种发电厂(水电、火电、核电、风电、光伏电、生物质电等),或者拥有和规划电源点,电源的开发、投资、建设、经营和管理,组织电力生产和销售的企业。

本法所称电网经营企业,即电网企业,是指电网企业是从事输变电、供电、电力调度自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体和市场主体。

本法所称供电企业,是指依法取得电力业务许可证,即《供电营业许可证》,且从事供电(配电、销售)业务的企业。

(三)管理类主体

国家金沙国际管理部门、电力监督管理部门。

(四)使用类主体

法定使用:电力用户、用户或者用电人。


2017年05月18日

白如银:地方电力立法的制度创新及对推进国家电力立法的启示(2014年年会论文)

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