内容提要:当前,《电力法》等国家层面电力立法“缺位”,为了解决实践中的突出问题,各省(自治区、直辖市)按照“地方立法先行”的思路出台了大量地方性电力法规和政府规章,为推进国家电力立法积累了丰富经验。本文重点梳理了我国地方电力立法的脉络,比较分析各省(自治区、直辖市)地方电力立法中的主要制度,提出完善国家电力立法的建议。

关 键 词:电力  立法  制度

当前,我国初步形成了以《电力法》为龙头、《电力监管条例》《电力供应与使用条例》《电力设施保护条例》等行政法规、部门规章为骨干的电力法律法规体系,对电力事业的发展起到了积极的促进、保障作用。但自上世纪90年代末政企分开以来,电力发展环境深刻变化,电力市场主体及其利益诉求多元化,电力法制建设严重滞后的弊端凸显。国家电力立法总体已难以适应电力体制改革新进展和电力发展新需求。各地地方电力立法[1]先行,完善了电力法律制度,优化了电力发展环境,也为推动国家电力立法积累了经验。

一、国家电力立法的“缺位”与地方电力立法“补位”

(一)国家电力立法体系缺位现状

一是电力立法与电力改革严重脱节。电力体制改革后,新的电力监管体制、电价机制、竞价上网模式、电力调度秩序缺乏相应的法律规范。原有主要依靠计划手段管电的观念也应向依靠市场、法律手段管电转变,新的电力生产运营秩序也需要电力立法作出适当安排。

二是电力立法滞后于经济社会发展实际。电力立法需要“与时俱进”,节能减排、电力需求侧管理、购电制、电力普遍服务及特高电压电力设施保护等亟需纳入立法规范。政企分开后,电力行政执法“缺位”,窃电、欠费、破坏电力设施、违法用电等案件呈井喷趋势,但电力立法并未及时跟进修改,依法治电存在无法可依、有法难依窘境。

三是电力法与等新颁布法律之间不衔接,冲突渐显。《物权法》《侵权责任法》《突发事件应对法》等新法涉电的内容需要电力立法承接、落实。供电企业滥用优势地位侵害用户利益(如用户工程“三指定”)等问题也需要依据《反垄断法》规制,维护社会公平正义。

(二)地方电力立法为“补位”应运而生

当前,《电力法》修改一再推后,《电力供应与使用条例》《电力设施保护条例》等法规的修订也长期搁置,电力立法滞后的现实严重阻碍电力事业的发展,但现实中的问题亟须法律规范。坚持“地方立法先行而后推动国家层面立法”的思路,加快地方电力立法,不失为满足现实法制需求的一种可行有效的路径选择。近些年,各省(自治区、直辖市)纷纷启动地方电力立法,就一些重点难点问题先行探索突破,实现制度创新,既解决了现实问题,也为国家立法积累了经验。

(三)地方电力立法的三次高峰期

第一次是电力设施保护单项立法时期。1987年国务院发布《电力设施保护条例》后,各地即进入电力立法时期,甘肃、西藏、江苏等15省(区)陆续出台电力设施保护立法;1998年修改《电力设施保护条例》后,吉林、江苏、山西3省的立法进行了第一次修订,又有湖南、四川、贵州等8省(区)新出台电力设施保护单项立法。

第二次是反窃电单项立法时期。1999年我国首部反窃电地方立法《江西省反窃电办法》出台后,四川、云南、宁夏等13个省(自治区、直辖市)出台了以“反窃电”、“查处窃电”或者“电能保护”为名的单项地方性立法。

第三次综合性地方电力立法时期。以2004年颁布《云南省供用电条例》为标志,进入综合性地方电力立法时期。重庆、甘肃、天津等省(区)出台以“供用电”或“供用电秩序维护”为名的地方供用电立法。陕西、安徽上海等省(市)也制定了规定电网建设、电力设施保护、电能保护、供用电关系其中两项或三项的综合性立法。

另外,2006年以来广东湖南、上海等省份将电力立法的重心转移到了电网建设领域,出台了关于电网建设的专项立法。

(四)地方电力立法的总体趋势

一是立法框架从单一立法向综合性立法发展。在同一部立法中涵盖更多领域的内容有助于提高立法效率,降低总体立法成本。

二是法律位阶逐渐提高。因地方性法规与政府规章的立法权限、法律效力有实质性差异,故地方电力立法以地方性法规占主导地位。

三是地方电力立法在遵循上位法的基础上适当突破与完善。地方电力立法注重细化《电力法》和行政法规的规定,同时借鉴先行立法经验,结合本地实际,在制度设计上屡屡创新,完善了电力法律制度。

四是地方电力立法更加注重强化电力企业责任,突出保护电力用户权益,充分体现了立法为民的主旨。

二、地方电力立法的制度创新与趋势

(一)关于电力规划与建设的法律制度

1.突出强调电网发展规划与其他规划的统一性、衔接性

电网建设,规划先行。《电力法》规定电网建设与改造规划应当纳入城乡建设总体规划并与相关规划衔接相协调。各地的电力立法遵照该原则,都普遍强调电网规划应适度超前原则并与其他规划一致、相衔接,要求地方政府应统筹考虑电力发展需要,合理预留、安排相应的电力设施用地、架空电力线路走廊和地下电缆通道。另,湖北、广西、湖南等省(区)电力立法遵循地下管廊统一规划、建设的思路,要求地下电缆通道应当与其他管线统一规划、统筹建设,有助于节省地下管廊资源和重复投资,减少“扰民事件”和安全事故。

2.分类设定电网建设征地补偿制度

《电力法》未规定电网建设用地的取得方式,地方电力立法对此纷纷明确。一是普遍规定电力设施用地采用划拨方式。《物权法》规定建设用地使用权取得方式有出让和划拨两种。属于永久性用地且符合国家《划拨用地目录》的,可划拨取得,这也是电网建设用地的主要方式。湖北、甘肃、黑龙江等省(区)电力立法承接《物权法》《土地管理法》,明确电力建设用地采用划拨方式。二是普遍规定线路走廊和电缆通道不征地。输电线路遍布城乡、星罗密布,其线路走廊、地下电缆通道及杆、塔基占地数量庞大,若一律征地手续繁杂、费用高昂,如对其进行征收既不现实也没必要。因此已有多数省份立法规定不征地、不办证,以“一次补偿、永久用地”方式解决。实践中,也有一些500千伏以上电压等级线路塔基用地办理了征地手续。

3.电力线路建设应当避让敏感区域或特殊保护区域

地方电力立法强调新建电力线路选址要统筹考虑周围环境因素,避让相关特殊保护区域,确保电力设施和其他设施的安全。一是依据线路设计规程,330千伏及以下架空电力线路采取安全措施后可跨越建筑物、构筑物,但500千伏及以上架空电力线路不得跨越房屋,甘肃、湖南、河南等9省(区)电力立法在这方面规定一致。二是法律设定的一些特殊保护区域应当优先保护。根据相关法律,电网建设跨越基本农田保护区、重点文物保护区、航空保护区、军事设施保护区、自然保护区、风景名胜区、居民聚居区、采矿区、学校和其他环境敏感区的,原则上应当避让;确实无法避让的,应当办理审批手续。一些地方电力立法对此规定了不同的保护措施。

4.遵循在先、协商等原则处理电力设施与其他设施相互妨碍关系

在电网建设中,架空电力线路与植物、建筑物及其他设施广泛相邻,处理其相互妨碍关系,应按照在先、协商一致和一次性补偿等原则处理,已为《电力法》《电力设施保护条例》所确立,湖北、海南、安徽等20多个省份的电力立法对此进一步作出细化规定。一是新建架空电力线路通道内的原有建筑物、构筑物、树木不能满足安全距离,确需迁移或者采取必要保护措施的,应按照在先原则,优先保护在先存在的“物”及相关权利,电力设施建设单位与其产权人协商搬迁达成协议或采取必要保护措施后,方可施工。二是对电力设施与铁路、公路、水利、电信、航运、城市道路、桥梁、涵洞、管线、城市绿化等其他设施工程建设相互妨碍时,各方协商、迁移、采取必要的防护措施和补偿方法、费用承担作出具体规定。

5.电网建设征占林地应严格办理采伐、审批手续

电力线路与林木广泛相邻,“线树”矛盾长期存在,解决的原则是平等协商、减少损失、合法存在在先、一次性补偿等。架空电力线路确需穿越林区的,电力建设单位应当办理采伐手续、一次性补偿,砍伐出通道。有17部地方电力立法依据《森林法》就新建、改建、扩建电力设施砍伐树木、征占林地的相关手续以及架空电力线路导线与树木之间的安全距离等内容作出具体规定。《宁夏回族自治区电力设施保护条例》还全面规定了±660、750、±800、1000千伏架空电力线路与树木安全距离。

6.电网建设工程环境影响评价日显重要

《环境影响评价法》规定了建设项目环境影响评价制度,但《电力法》未涉及该内容。有6部地方电力立法先行一步,明确电力建设项目要进行环境影响评价、环境保护主管部门对环境影响评价结果应当予以公布、电力企业应当保证高压输变电设施产生的工频电场、工频磁场符合国家标准规定的限值等,实现与《环境影响评价法》的衔接,体现了科学、可持续发展的理念。

(二)关于电力设施保护的法律制度

1.“电力设施”范围不断拓展

从《电力设施保护条例》的立法目的来看,“电力设施”应指维护公共安全、保障电力生产和建设顺利进行的设备、辅助设备及其有关空间场所的总和。近些年新的电力设施类型不断涌现,地方电力立法保护的“电力设施”范围也不断扩展。一是“发电设施”主要增加新金沙国际发电设施,如风电设施、太阳能发电设施。二是普遍赋予电力调度设施、电力专用通讯设施独立的“人格”,将这两类设施单列并规定了相应保护措施。三是电力交易设施、充(换)电设施成电力设施新成员,如宁夏的立法规定了充(换)电设施保护范围及保护措施。四是广西、云南、海南的立法将保障电力运行的各类计算机控制信息系统也纳入电力设施保护范围。

2.“电力设施保护区”概念日益完善

《电力设施保护条例》专门划定了电力设施保护区,地方电力立法对此进一步补充完善。一是直流、特高压架空电力线路保护区范围在立法上得到确认。《电力设施保护条例》仅规定了500千伏及以下电压等级的架空电力线路保护区。一些地方立法有所突破,《宁夏回族自治区电力设施保护条例》在全国率先一次性将±660、750、±800以及1000千伏电压等级架空电力线路的保护区以及电力线路与树木的安全距离给予立法确认。二是电力设施保护区范围越来越广泛和细化。如《辽宁省电力设施保护条例》在《电力设施保护条例》规定的电力设施保护区类型基础上,增设了发电、变电设施及其辅助设施的陆地保护区、火力发电设施水域保护区、水力发电设施水域保护、风力发电设施的保护区和电力专用通信线路保护区等。

3.“电力设施保护标志”设置要求更严更细

《电力设施保护条例》要求设置的各类“标志”称为“电力设施保护标志”,可分为电力设施保护区标志和安全警示标志,前者标示电力设施及相应保护区的范围、走向示意图和安全距离要求,目的是保护电力设施安全;后者包括穿越物体限高标志、航道限行标志、在高压线下禁止一定危险行为的警告性标语的标志(如“禁止垂钓”标志牌),目的是警示切勿从事相应危险行为,避免损坏电力设施或影响生命财产安全。地方电力立法都要求设置不同的电力设施保护标志。关于电力设施保护标志的设立主体,《电力法》《电力设施保护条例》都规定为电力管理部门。目前实际由电力设施产权人或管理人完成,《安全生产法》第28条也规定生产经营单位应设置安全警示标志。越来越多的地方立法将电力设施产权人(或电力企业)确定为设立责任主体,并明确设置安装具体位置,增强了操作性。

4.解决“线房”、“线树”矛盾更加注重权衡利益与价值

《电力设施保护条例》禁止在架空电力线路保护区内兴建建筑物、构筑物或种植可能危及电力设施安全的植物,这是为了保护社会公共利益而对个人利益进行的必要限制。各地电力立法进一步完善相应处理措施。一是补充规定强制拆除违法建筑的法律途径。对于电力设施保护区内新建的建筑物、构筑物,在劝说产权人自行拆除排除妨碍、消除危险无效的情形下,可予以行政处罚以及申请强制拆除违法建筑物等法律措施。二是越来越多的立法允许紧急情况下可以先行砍伐威胁电力线路安全的树木后补办手续,这是因不可抗力、自然灾害或者意外事故导致树木倾倒危及到电力设施和人身安全的情况下而采取的紧急避险措施,《城市绿化条例》第24条即体现此立法精神。

5.危害电力设施的禁止性行为规范持续丰富完善

《电力设施保护条例》及其实施细则对保护电力设施的措施已有详尽规定,但立法规定总是滞后于现实或有疏漏。各地电力立法注重吸纳实践中涌现的违法行为新类型并增补完善了禁止性规范。一是针对新的电力设施保护对象制定了相应的保护措施,如《宁夏回族自治区电力设施保护条例》禁止“擅自移动、损坏充(换)电设施和标志,在充(换)电站出入口设置障碍”;广西、海南、云南等省(区)立法禁止侵入或者破坏电力生产计算机信息系统。二是注意汲取电力运营中的事故教训,补充规定了禁止在架空电力线路保护区内挖掘、经营鱼塘、垂钓,禁止电力线、电话线、广播电视线“三线”交越搭挂等禁止性行为规范,并细化了法律责任。

6.废旧电力设施器材设备购销推行“实名制”

2002年11月取消废旧金属收购企业特种行业行政许可后,废品回收演变成了电力设施销赃主渠道。铲除收赃源头,是打击电力设施盗窃案件的关键。有24部地方电力立法借鉴《废旧金属收购业治安管理办法》,对废旧电力设施器材的购销实行“实名制”。一是收购主体受限,必须是已申请工商登记,领取营业执照的单位或者个体工商户,且必须向公安机关备案。二是严格限制收购程序,经办人、出售人应持本人身份证和所在单位或者所在村(居)民委员会出具的证明;收购单位应当查验、登记并存留证明。三是收购的范围必须合法,不得回收来源不明的废旧电力设施器材设备。

7.按照“相邻关系”保障电力企业运维抢修

《物权法》第88条规定:“不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的,该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利”,为处理供用电设施相邻关系问题确立了基本规范。山东、广西、宁夏等省(区)电力立法衔接《物权法》,特别规定供电企业维护和抢修供用电设施利用相邻不动产,如利用相邻道路、土地通行的,不动产权利人应当提供必要的便利,以保障电力安全运行,维护社会公共利益。

(三)关于维护供用电秩序的法律制度

1.电力普遍服务、节能减排、电力需求侧管理等新制度入法

各地的电力立法积极响应时代呼唤,增加了一些新的法律制度。一是电力普遍服务是电力企业的基本义务,《电力法》《电力供应与使用条例》有相关内容,但未明确指明。天津、甘肃、宁夏、河南的供用电立法都将电力普遍服务明确为供电企业基本义务。二是电力企业和用户是主要的节能主体,江苏、湖南、海南等省地方立法对电力供应领域落实节能减排政策做出了具体安排,还对高耗能产业用电提出相关限制措施,显示地方政府推进绿色发展和产业调整的政策导向。三是为推进国家电力需求侧管理政策的“落地”,宁夏、天津的供用电立法都对其作出比较完善的规定,以推进科学用电、节约用电。

2.供用电合同补签、转让与终止制度更加完善可行

《合同法》对于供用电合同的规定较为原则。各地方电力立法对供用电合同有关问题进行了细化,强调未签订的要及时补签,《天津市供用电条例》还强调“逾期不补签的,供电企业可以终止供电用电关系。”供电企业与用户之间是一种典型的以电能为标的的买卖合同法律关系,用户因故将供用电合同的权利义务一并转让给他人,变更用电主体(“用户更名或过户”),应按照《合同法》关于合同权利义务概括转让的规定,与供电企业协商变更合同。未协商变更合同的,原用电人应继续承担交纳电费等合同义务。另,企业用户一旦破产终结、解散或者被吊销营业执照,用电主体就不存在或丧失权利能力,主体资格不适格,履行供用电合同的基础不存在,应办理拆表销户和电费结算手续,解除供用电合同,终止供电。

3.预付电费方式得到法律的认可

电力消费的特点就是只有用户用电之后才能准确计量出实际使用电量,导致电力产品的结算适宜采用“先用电、后交钱”方式(“赊电制”),但其欠费风险大。《合同法》第182条明确交付电费的方式由供用电双方自愿协商约定。供电企业积极尝试预付电费方式已得到用户认可,一些地方电力立法及时总结经验,坚持公平、自愿原则,规定了购电制、预存电费等预付电费方式,是否采用预付电费方式由用户选择。预付电费方式以及电量数量根据双方合同约定。

4.用电检查与中止供电程序日益严格

用电检查是既是供电企业的权利也是其义务,属民事行为。《电力法》建立用电安全检查制度,目前出台的地方立法都无一例外地规定了供电企业用电检查的权利以及检查范围和检查程序。

中止供电是供电企业对违法违章用电行为的自力救济手段。《电力法》《电力供应与使用条例》规定了供电企业可以中断供电的情形,各省地方立法进行了细化和补充,规定14类情形下可中止供电;供电企业中止供电应承担提前通知、中止供电事由消灭后及时恢复供电、防止停电损失扩大等义务。另外,在负荷高峰期,为防止电网事故,可对局部区域临时限制用电,限电须按照限电序位实施。

5.处理窃电行为的规则更加详尽系统

地方电力立法主要围绕窃电行为界定难、窃电量认定难两个难题提出破解之策。一是窃电行为日益详尽,《电力供应与使用条例》规定了绕越窃电等5种常见窃电行为。但新的窃电行为层出不穷,各省地方立法新增加了安装使用窃电装置、使用非法充值卡用电等9种窃电方式。二是窃电量计算方法多样化,日趋科学。因电能的物理特性只能推算窃电量,其依据只有《供电营业规则》第103条,其计算办法简单、效力层级太低。各地立法进一步区分不同窃电行为规定不同的计算方法,更具科学合理性。

6.要求制定电力应急预案应对突发事件

《生产安全事故报告和调查处理条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》提出要分级制定电力事故应急预案。宁夏、天津、上海等省(区)立法都对电力突发事故应急预案的制定、定期进行演练、完善预警机制提出具体要求。电力行政主管部门和供电企业以及高危(重要)用户都有义务制定电力应急预案,定期开展应急培训和应急演练,预防和处置突发事件,保障供电安全和人民生命财产安全。

7.供电企业供电故障抢修义务的规定更加细化

供电故障抢修是供电企业的主要法律义务。甘肃、重庆、江苏等省(市)立法承接《合同法》,明确要求供电企业建立供电故障报修服务制度。一是根据《供电监管办法》第14条规定,对抢修人员到达现场的时限要求更加明确严格。二是运用相邻关系制度保障供电企业故障抢修。《物权法》规定的相邻关系是处理供用电设施相邻关系问题的基本规范。发生供用电事故时,应当按照产权归属对供用电设施进行事故抢修,并按照规定程序及时上报事故。

8.禁止非供电企业拉闸停电

转供电单位、物业企业和其他代收电费单位,以拉闸停电为手段逼迫用户交费、擅自提高电价或者价外加价等侵害用户的问题比较突出。根据合同的相对性原理,只有在符合法定条件(如用户欠费、窃电等)时,负责供电的供电企业才有权拉闸停电(即“中止供电”)。另,我国对电价实行国家定价,不管是供电企业还是代收电费的其他单位,都必须实行国家电价政策。因此,受委托转供电单位、物业小区和其他代收电费单位无故拉闸停电和乱收费都为法律所禁止,宁夏、河南、青海、甘肃等省(区)立法都对此作出明确规定。

三、对国家电力立法的建议

地方电力立法以灵活性、针对性、可操作性和实践性强见长,务实而容易实行,且立法程序较为简单,立法工作难度较小。可以预见的是,在国家立法迟滞不前,现实中大量问题急需解决的背景下,各地关于电力规划、建设、保护与供用电的专项立法还将逐年增多,并在现有立法框架下实现更多“突围”和创新,以解决现有立法未涉及或适应性、操作性不强等问题,保障电网建设与电力供应有序进行,促进电力事业的发展。

地方立法先行先试,完善了电力法律制度。当前地方电力立法创新设立了购电制、电力普遍服务等电力法律制度,扩展完善了电力设施及电力设施保护区、窃电认定情形等制度,衔接《物权法》《节约金沙国际法》等法律发展和完善了节能减排、需求侧管理、应急抢修、紧急避险等具体制度,将警企联合、废旧电力设施器材购销“实名制”等经验做法固化为立法,为推进国家电力立法积累了鲜活的素材。

科学可行的制度一旦被创制,随即很快被其他省市立法所借鉴复制,发挥更大的价值。地方电力立法为修订完善国家层面的电力立法奠定了良好的基础。大家期盼《电力法》《电力设施保护条例》《电力供应与使用条例》等电力立法,应抓住经济社会发展对电力立法的新需求、电力体制改革新成果、电力事业发展新规律和国家立法新趋势,在修订过程中能将各省共性的法律条款、制度创新和实践经验吸取进来,充实完善电力法律制度,消除不同地区的制度设计差异,保障电力立法的统一性、权威性和适用性,为电力事业提供更为完善、有力的法律保障。

 

参考文献:

[1]华北电力大学电力立法研究中心:《电力常用法律法规选编》,中国电力出版社2013年版。

[2]华北电力大学电力立法研究中心:《地方电力法规规章选编》,中国电力出版社2013年版。

[3]王重阳,赵海荣:《法治视野中的地方电力立法》,载《安徽电气工程职业技术学院学报》2013年第18卷第2期。




[1] 本文中“地方立法”仅指各省(自治区、直辖市)人大及其常委会颁布的地方性法规和人民政府颁布的政府规章。

2017年05月18日

徐星晨:电力法中的公权与私权 ——以用电检查制度为例(2014年年会论文)

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白如银:地方电力立法的制度创新及对推进国家电力立法的启示(2014年年会论文)

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赵琳:《电力法》主体概念辨析(2014年年会论文)
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