内容提要:经济、社会的快速发展,迫切要求我国的电力法律制度随之完善。为此,各个地方在坚持我国现行《电力法》的基本原则和基本制度的前提下,对电力法治进行卓有成效的探索。现已出台70多部地方电力立法,在很多方面实现制度创新,为我国《电力法》的修改提供了实证基础,积累了丰富的立法经验。

关 键 词:地方电力立法  制度创新  法制完善

 

地方电力立法中的制度创新,涉及到许多方面。这些创新不仅是地方特色的一种体现,而且也是在市场经济条件下对我国电力法律制度未来走向的一种探索,对于我国电力立法的完善具有重要的参考价值,值得大家重视。

一、发展电网投资保护制度

《海南省电力建设与保护条例》提出“电网企业”概念,规定电网企业的职能是落实电网建设资金,依法组织实施电源项目的接入系统建设。《天津市供电用电条例》规定用户进行电网投资,只要符合城乡电网的建设和改造规划,就应加以利用,即“转公用”,并对对电网投资者的利益采用“补偿”形式予以保护。这为电网投资领域的开放开启了空间。

二、创新电力发展规划制度

《海南省电力建设与保护条例》、《重庆市供用电条例》、《上海市加快电网建设若干规定》明确电力发展规划编制主体为“电力行政主管部门”或“发展改革行政部门”或“发展改革委”。这保障了电力建设规划的权威性、科学性和时代性。

三、创新关于电力设施用地制度

《江苏电力保护条例》、《重庆市供用电条例》规定,架空电力线路走廊(包括杆、塔基础)和地下电缆通道建设不实行征地,电力建设单位应当对杆、塔基础用地的土地承包经营权人或者建设用地使用权人给予一次性经济补偿。

四、创新电力设施保护区制度

《海南省电力建设与保护条例》设专章规定海底电缆保护,填补了我国电力立法的空白。《湖北省电力设施与保护条例》详细规定了特高压线路保护区、风力发电场保护区以及发电厂、变电站、换流站、开关站等厂(站)保护区。《宁夏回族自治区电力设施保护条例》则将充(换)电、电力调度和电力交易场所设施纳入电力设施保护范围。

五、创设了自备电厂富余电能出售制度

《青海省供用电条例》创设了自备电厂富余电能的出售制度,明确供电市场的售电主体资格是“取得供电营业许可”,规定准许拥有自备电厂的企业在电量有富余的情况下出售电能,明确拥有自备电厂的企业只能将富余电能出售给供电企业。

六、引入电力需求侧管理制度

《天津市供用电条例》引入了电力需求侧管理制度,明确电力需求侧管理概念、管理主体、管理的目标与手段、管理的主要内容、供用电双方在电力需求侧管理中的义务、大电力用户在电力需求侧管理中的特别义务,并规定对特定用电人实行差别电价、限制用电或者终止供电等。电力需求侧管理制度的引入是我国电能管理与保护制度的重大创新。

七、发展用户自建受电设施制度

《甘肃省供用电条例》、《天津市供用电条例》等地方电力立法规定了用电人自建受电设施的申报和办理程序、供电人在业务、技术咨询上的协助义务、用电人自建受电设施应符合国家和行业标准、用电人对自建的受电设施的安全责任。这就创新了社会电能入网的准入机制,开拓电力供应市场,打破受电设施建设的垄断,有利于明晰供用电市场的产权与责任,并促进新金沙国际的转化,形成良性互动的电能网络,建立竞争有序的电能市场。

八、完善金沙国际管制规则

《江苏省电力保护条例》等地方电力立法规定金沙国际管制的对象为高能耗、环境污染严重等列入国家限制类、禁止发展类的企业或者生产设备,金沙国际管制主体石电力行政管理部门,金沙国际管制的手段是实行差别电价、限制用电或者终止供电。这样的制度创新实现金沙国际管制与环境保护的结合,应用前景广阔。

九、确认新兴窃电行为

《云南省查处窃电行为条例》、《山东省电力设施和电能保护条例》等地方电力立法总结确认了安装窃电装置用电、伪造电费卡或非法对电费卡充值用电、将预购电费卡非法充值后用电、两部制电价用户私自增加电力容量、未安装用电计量装置的临时用电户超过约定的时间和条件用电、私自更改变压器铭牌参数用电、非法改变分时计价装置用电、私自调整分时用电计量装置的参数少交电费、改变用电计量装置计量准确性、私自调整分时计费表时段或时钟致少计量或不计量、改变用电计量装置接线或二次回路用电、擅自改变用电类别用电等新兴窃的电行为,有效地保护了电能。

十、明确窃电案件的取证规则

(1)赋予用电检查人员对窃电行为享有取证权;(2)明确用电检查人员的取证措施:向有关当事人和证人调查制作调查笔录、查阅、复印有关资料、采用录像、摄影等手段收集窃电的证据、提取或封存窃电装置、依法申请证据保全等;(3)规定窃电证据的保全措施:在窃电工具、装置等证据可能灭失或者事后难以取得的情况下,经电力行政主管部门负责人或者供电企业负责人批准,可以先行登记保存;(4)建立窃电证据的登记备案规则;(5)创设窃电证据的固定规则等。这为有效查处非法侵占电能行为提供了程序制度保障。

十一、完善窃电量和窃电金额的计算规则

关于窃电时间,《甘肃省供用电条例》等地方电力立法规定:(1)窃电时间无法查明按照180日计算,照明用户每日窃电时间按6小时计算,三班动力制企业按24小时计算,其他用户按每日12小时计算;(2)实际窃电时间无法查明,并且窃电用户也无法证明窃电时间的,窃电日数至少以一百八十天计算,最长不超过二年;(3)安装负荷监控装置等用电管理终端设备的,可以按照负荷监控装置等设备记录的负荷曲线计算。关于窃电金额计算规则,《陕西省电力设施和电能保护条例》等地方电力立法规定的规则是:(1)窃电量乘以销售目录电价计算;(2)实行分时电价的,窃电时间段无法查明时,居民用户按照平段的电价标准计算,其他用户按照高峰时段的电价标准计算;(3)窃取分时段电价的,按照销售目录电价的平段价格计算;(4)窃电后转售电价高于销售目录电价的,按照转售的价格计算;转售电价低于销售目录电价的,按照销售目录电价计算。科学合理的切电量与窃电金额计算规则能够保障有力制裁非法侵占电能行为。

十二、厘清普遍服务义务的内涵

甘肃、青海、天津、重庆等地的地方电力立法明确界定了供电企业普遍服务义务的内涵,规定供电企业应当履行社会普遍服务义务,供电企业不得拒绝电力用户合理的用电要求,供电企业应当履行电力普遍服务义务,保障人民群众享受普遍供电服务的权利。强调供电企业的社会责任,体现了敬重市场经济主体基本权利的现代法治理念。

十三、明确了供电企业禁止性规范

地方电力立法规定电企业不得实施下列18种行为:(1)违法分摊应当由供电企业承担的相关费用;(2)擅自改变收费项目、提高收费标准;(3)越权征收供电设施集资款;(4)为用户指定使用电能表和其他供电设备;(5)为用户指定电力工程设计、施工和设备材料供应单位;(6)违法设定履约项目、供电条件或者违反行业规范,变相增加用户负担;(7)其他危害用户利益的行为;(8)不得违规检定计量装置;(9)预收电费不得超过用户一个月预计用电量的电费;(10)不得擅自减少农村和农业用电指标;(11)涂改、倒卖、出租、出借、转让或者以其他形式非法使用电力业务许可证;(12)供电企业对大电力用户每月抄表不得超过三次;(13)不得违法增设供电条件或者违反行业规范变相增加用户负担;(14)强制用户购买、使用供电企业经营的电能表和其他供用电设备;(15)无正当理由停止向用户供电;(16)不得向未取得建筑工程施工许可证的建筑工程供电;(17)对用户投诉、咨询推诿塞责,不及时处理投诉、举报;(18)用电人投资建设供用电设施,供电企业不得指定设计单位、施工单位、设备材料供应单位。建立供电企业的禁止性规范体系,对于规制供电企业滥用市场优势、搭售等不正当竞争行为,维护电力市场的公平竞争秩序,具有重大意义。

十四、引入大用户直供制度

《青海省供用电条例》规定,经批准对特定电力用户直供电的发电企业,应当就输电网费、输电安全等事项与所辖供电企业协商并达成协议。大用户直供将打破我国的发电垄断与电网垄断,促进电力市场的合理竞争,具有重要的推广价值。

十五、发展拆表销户制度

按照《云南省供用电条例》规定:(1)用电销户的原因为用户破产、解散或者被吊销营业执照;(2)用电销户的手续及逾期未办理销户手续时供电企业的终止权利;(3)对生产经营用电人用电销户中相关居民用电权的保护。这有利于维护供电企业和相关居民的合法权益,适合现代市场经济发展的客观需要。

十六、发展中止供电制度实现体系化

《重庆市供用电条例》等地方电力立法在这方面的创新之处在于:(1)详尽列举供电企业可以中止供电的情形;(2)分别不同情形规定供电企业中止供电的告知义务(3)规定不当停电的违约责任、行政法责任与民事赔偿责任;(4)中止供电的申诉制度;(5)中止供电的投诉、行政复议或行政诉讼制度。详尽列举供电企业可中止供电的情形,增强该制度的操作性,而分别情形规定供电企业提前告知义务,使供用电行为更加规范,同时明确供电企业非正当停电的法律责任及纠纷的解决途径,符合现代市场经济法治精神。

十七、建立供用电双方的减损义务制度

根据《安徽省电力设施和电能保护条例》等地方电力立法的规定供用电双方的减损义务制度的主要内容是:(1)规定供电企业对特定用电人中止供电不得影响其他用电人正常用电,不得影响社会公共利益或危害公共安全;(2)规定窃电用户接到中断供电通知后,应当在通知限定时间内采取相应措施,防止发生重大损失和人身伤害;(3)规定具备中止供电情形需要中止供电的,供电企业和用电人应当采取有效措施避免或减少因停电造成的损失。立法上建立减损义务制度,实现电力法与《民法通则》与《合同法》规定的衔接,平衡了供用电双方的权利义务。

十八、发展恢复供电制度

地方电力立法的规定在恢复供电制度方面的创新有:(1)科学界定恢复供电的前提条件为“严重影响供电质量、电网安全或者供用电秩序的行为已经改正”;(2)确立行政决策优先原则;(3)条件成立后24小时内恢复供电;(4)对边远、水上、交通不便地区的居民用户最长不超过一个工作日恢复供电;(5)对居民在条件成就后24小时内恢复供电,对非居民在条件成就后48小时内或者二个工作日内恢复供电;(6)不能按时恢复供电的告知义务;(7)不按时恢复供电的法律责任等。恢复供电制度适用于供电企业因发生严重影响供电质量、电网安全或者供用电秩序的行为而中止供电的情形。明确恢复供电的时间,具体且可操作性强。创设供电企业未在规定时间内向用户恢复供电的法律责任,有利于衡平供用电双方当事人的权利。在恢复供电实践上将居民用户与非居民用户区别对待,虽然在一定程度上体现人性关怀。

十九、发展用电检查的正当程序

重庆、河南等地的地方电力立法规定用电检查的正当程序制度是:(1)检查人员不少于两人,并出示用电检查证件,未出示检查证件用电人有权拒绝检查并有权投诉;(2)用电检查人不得操作用电人用电设施,因操作造成损害的与供电人承担连带赔偿责任;(3)开具用电检查结果通知书;(4)不得妨碍用电人正常经营和生活,不得索取被检查人财物或谋取其他利益;(5)检查中遵守国家有关保密规定;(6)用电安全检查涉及商业秘密或者个人隐私的,应当保密;(7)用电安全检查人员在用电安全检查中发现窃电行为,应当马上予以制止,保护现场,固定窃电行为的证据,并制作用电安全检查现场记录。这些规则的确立,使用电检查的正当程序有力保障了用电检查的公正性,而用电检查中保护窃电现场,固定证据能有效实施对违法使用电能行为的查处与惩罚。

二十、完善电能检定制度实现用电计量的公平

在这方面,地方电力立法的传新指出在于:(1)创设计量异议检定程序;(2)建立计量纠纷的仲裁制度;(3)明确规定计量过错的责任承担机制。这就较好地解决了用电计量装置的检定程序问题及计量纠纷的解决程序问题,使用电计量制度更加公正合理。

二十一、完善计费抄读制度,实现计费抄读的科学合理

《天津市供用电合同》等地方电力立法规定,可以通过供用电合同约定抄表日期,限定抄表频率,规定因用户原因不能按期抄读的电费收取规则并设立电费公摊计费表抄读规则。规定供用电合同约定抄表日期体现供用电双方平等主体地位,符合市场经济基本原则;而规定因用户原因不能按期进行计费表抄读的电费结算规则,灵活、公平。

二十二、创新电费支付方式促进电费支付制度的现代化

云南、青海、重庆等地的地方电力立法创设预存电费制、购电制、分期结算电费制、安装预购电装置售电制等新型电费支付方式,规定电费支付的担保制度,赋予用电人对多种电费支付方式的选择权,并规定对于无正当理由拖欠电费的用电人,供电企业可以选择收费方式。确认用电人对电费交纳方式的选择权,并规定供电人选择收费方式的例外情形,体现了对诚信原则的重视,保证了债权人利益,实现了供用电双方权利的同等保护;限定采用新型电费支付方式的支付额度,有利于维护交易的公平;而明确供电企业单方面采取新型电费收取方式的权利,有利于维护供电企业的合法权益。

二十三、创设大电力用户分类计费

《天津市供用电条例》创设了大电力用户分类计费制度,界定大电力用户概念,明确大电力用户分类计费的具体规则。这符合现代市场经济发展规律,体现立法理念更新和立法技术的进步。

二十四、发展逾期支付电费的违约金制度

关于逾期支付电费的违约金,地方电力立法的创新点在于:(1)规定约定违约金的范围为电费总额的千分之一到千分之三之间;(2)具体比例供用电双方在合同中约定。这就实现逾期支付电费的违约金的法定性与约定性结合,增强逾期支付电费违约金的可接受性,符合市场经济法治。

二十五、创新供用电事故的认定及免责制度

根据《云南省供用电条例》等地方电力立法,在这方面创新的内容主要是:(1)明确供用电事故的内涵、认定主体与程序;(2)因高压电造成人身伤害,供电企业的免责事项除不可抗力之外还包括:受害人以触电方式自杀、自伤;受害人窃电,破坏、盗窃供用电设施或者因其他犯罪行为而引起的触电事故;受害人或者第三人在电力设施保护区从事法律、法规所禁止的行为;(3)1千伏以上高压电造成人身损害由供用电设施产权人承担民事责任,1千伏以下供用电设施上发生人身损害的由过错方承担民事责任;(4)高危和重要用户应当制定电力事故应急预案,定期开展电力事故应急演练。这就实现供用电事故的处理有法可依,发展触电人身伤害事故的归责原则,实现供用电事故责任承担的公平合理。

2017年05月18日

汪榕生 邢志明 叶弘:我国用电检查制度的历史、现状与完善(2014年年会论文)

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吴疆:地方电力立法中的制度创新(2014年年会论文)

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