内容提要:随着历史沿革,我国用电检查制度由最初的政企合一转变为《电力法》实施后的两权分立,而供电企业所行使的狭义用电检查权从法理学的角度来看当前大致存在三种观点,即法授公权力说、合同履行观察说、综合权利说。从目的性、难易性、实效性综合考量,建议继续保留电力管理部门对供用电双方的行政监管与供电企业对用户的用电检查两制并存的框架,以充分发挥多种法律资源单独而又互补调整某一社会关系的优势。

关 键 词:电力法  用电检查

一、我国用电检查制度的历史沿革及现状。

用电检查是一项与电力事业相伴生、共依存的制度。用电检查是当今世界各国、各地区普遍存在的现象。所谓用电检查,可以表述为特定主体依据国家有关电力供应与使用的法规、政策以及国家和电力行业的标准为准则,对用电人的用电行为实施检查并纠正,从而保证电力运行安全、供电质量合格、电力交易有序的行为。

在我国,用电检查制度始终存在,但其依据、主体和性质却大致经历过以下两个演变过程。

(一)“政企合一”时期。该期间大致自新中国成立至《电力法》和电力工业部《用电检查管理办法》施行(1996年)前。制度的主要依据是《全国供用电规则》。该期间的用电检查的主要特征是政企合一,供电局既作为法定的地方电力主管部门,对用户的三电状况实施行政监查和相应的行政处罚;又作为商事主体,依据供用电合同行使包括用电检查在内的各项合同权利。

(二)两权分立时期。该期间大致自《电力法》实施(199641日)起至今。制度的主要依据是《电力法》、《供用电监督管理办法》和《用电检查管理办法》。该期间的用电检查的主要特征是政企分开,两个主体分别行使着性质不同的用电检查权。一是电力管理部门依据《供用电监督管理办法》,对供用电双方的行政监管,二是供电企业依据《用电检查管理办法》对用户的用电检查。有人将以上二者合一,统称为广义的用电检查权;而将后者单称为狭义的用电检查权,检查内容主要包括安全用电、有序用电、规范用电、电能质量等。

用电检查制度在我国电力事业的建设和发展中,发挥了重要且不可或缺的作用。仅以上海电力企业为例,2012年就出动检查人员约55,000人次,对全市范围内30,25410千伏用户、76935千伏及以上用户、14,2730.4千伏及100千瓦以上用户以及1,726户重要用户开展了安全用电检查,累计查实安全隐患11,504条,督促引导用户落实整改9,203条,整改率达到79.99%;同年,该企业还对471,392户进行了规范用电检查,查实违章用电和窃电户数10,641户,接受处理户数8,757户,追补电量1924.34万千瓦时,补收电费1346.64万元。以上检查,既保障了电力公共安全,也保证了供电可靠性和有序性。由此观之,这项制度长期存在与继续保留的意义是显然的。

当然,这项制度本身尤其是进入两权分立阶段之后的设计与运作所暴露出的问题,也是不容忽视而必须加以改革完善的。主要表现在:第一,有关狭义用电检查权的来源及其性质等,尚缺乏充分、一致的法理支撑。第二,现行电力法中,有关狭义用电检查权的制度在上位法中缺乏明确、直接的体现,如前电力部《用电检查管理办法》虽有较为完整的表述,但其直接上位法国务院《电力供应与使用条例》中,竟完全未着一字,而其上上位法《电力法》也仅在第33条中出现供电企业查电人员字样。第三,在实际运作中,拥有充分法理和法律依据的电力管理部门囿于人员、经费、技术等因素制约,基本处于权力空置的状态;而供电企业实施用电检查的客观事实,由于制度依据的单薄,又多少有些师出无名的尴尬。

二、有关狭义用电检查权的法理综述

(一)目前大致存在的三种观点。

1.法授公权力说。

这一观点主张通过立法授权,让供电企业直接取得用电检查权。它的主要法理和逻辑要点,一是公权力介入社会和私人领域的强制性和正当性。二是现行立法配置给电力管理部门的公权力长期悬浮、无法运作,必然导致管理不力的诸多弊端,如面对2009年中国公用事业涨价年,网络民意调查显示,81%的公众认为水价上涨的原因是政府公共职能缺失。[1]三是供电企业业已独家承担了保障电网安全、供电质量合格等法定义务,因此为其配备相应的管理权力符合权利义务对等的法律原则。四是有关的法理学说认为公用事业企业可以具有公法人身份。如台湾学者蔡震荣称(以德国为例)是否为行政主体,判断依据并非在组织,而是在于作用;凡是以自己名义行使权利,负担义务来实行公权力皆属之,而不论其是否公法或私法组织。[2]。五是有关国家和地区的制度先例。如在日本,电力企业等公用企业即被划归到政府关系的特殊法人中,也同样具有了行政主体的法律地位;台湾《电业法》第 43 条亦规定:电业对用户用电装置,应依中央主管机关所定,经检验合格时,方得接电。用户已装置之用电设备,每三年至少检验一次,并记载其结果,如不合规定,应通知用户限期改善。前项之检验,必要时地方主管机关应协助之。

2.合同履行观察说。

该观点的主要内涵,一是基于行政行为的公权力特性和供电企业的民事主体身份,不宜将二者相混淆,更不宜由法律授予供电企业行政权后而取代电力管理部门。二是供电企业的检查行为,完全可以说明为基于供用电合同的履行情况观察行为。因为,供用电合同实质为电能的买卖合同,当然适用标的物交付的物权变动规则。但电能交付的场所及方式又具有特殊性:交付只能在电力设施上进行,交付的法定场所一般又在电力设施的产权分界处;交付时无人在场,无法采取一手交钱,一手交电的方式进行,而只能以表计计录交易数量。因此,处于用户实际控制区域内的产权分界点以及计量器具安装处,就是供用电合同的履行场所;供电企业进入用户处的检查,也就是对合同履行情况的观察。该项权利完全可以依据合同而自然取得,其必要性主要有三:第一,是供用企业保证交易安全、维护自身债权的需要。第二,是供用企业保障供电设施安全、维护自身物权的需要。因为用户违章用电而产生的反向冲击,极易影响供电的质量和稳定、毁坏供电设施,甚至造成电网的瓦解。第三,是供用企业实现维持供用电秩序、维护电力公共安全的社会责任的需要。

3.综合权利说。

这一观点其实是以上两种观点的糅合,即供电企业的用电检查权兼有行政公权和民事私权双重属性,前者来源于立法的特别授权,后者则直接来源于合同当事人的地位。

(二)笔者的态度和分析

对以上三种观点,笔者认为前二者具有实质差异,且更为认同其中第二。主要理由,一是目的性考量。本文讨论之关键,主要是解决供电企业的用电检查权问题。笔者以为,只要达到能够检查的实际效果即可,而不必拘泥于权源怎样、性质如何。二是难易性考量。从电力法的现状看,电力管理部门的供用电监察制度和供电企业的用电检查制度都较为完备,已经呈现两制并存的状况。所存在的问题,就前者方面,是如何落实的事实问题,此处无需涉及;而在后者,主要是其上位法中还不够清晰的缺陷。因此,意图以立法途径使得供电企业获得行政授权,一方面法理上障碍较大,学界难以接受;另方面在技术上也将耗费更多立法资源,立法机构恐不甚欢迎。而循第二种路径,已有合同法、物权法的现成资源可以利用,只需在其上位法中进一步明确即可,动作之小、成本之微,无需赘言。三是实效性考量。倘若被立法授权,供电企业的检查即为行政行为,必然受到更为严格的行政程序的种种规制,以其人员素质现状衡量,差距显然且短期难以改善,而一旦发生争议,所应对的行政诉讼,则是更增败诉风险。而凡此种种,在民事行为范畴中却均大为消减。

三、对狭义用电检查权的修法建议

(一)继续保留电力管理部门对供用电双方的行政监管和供电企业对用户的用电检查两制并存的框架,以充分发挥多种法律资源单独而又互补调整某一社会关系的优势,没有必要人为造成二者相互排斥   的零和关系。因此,笔者既不赞成将前者坐实以取缔后者,更不赞成让后者获得法律授权后而替代前者;同时,也不赞成那种将后者植入现行《电力法》第八章监督管理中作一并表述的建议,因为这在客观上有异质混同的嫌疑。

(二)建议对现行《电力法》个别条文作细节修改,以弥补现行用电检查制度在源头上的缺陷,从而完善其整体性。具体做法,一是将该法现第三十二条用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序。对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的,供电企业有权制止,修改为用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序。对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的,供电企业有权检查并制止。二是再增加一款,用电检查的具体规定,由国家另行作出,从而明确并统领该项制度,为下位法预留后续的安排空间。

(三)建议在待修订的《电力供应与使用条例》中,对供电企业行使用电检查权的范围、程序、各方权利义务等作出原则规定,填补用电检查制度在《电力法》和《用电检查管理办法》之间的体系断层,使得现行办法第一条为规范供电企业的用电检查行为,保障正常供用电秩序和公共安全,根据《电力法》、《电力供应与使用条例》和国家有关规定,制定本办法真正坐实。





[1] 骆梅英:《从“效率”到“权利”:民营化后公用事业规制的目标与框架》,载《国家行政学院学报》2013年第4期。

[2] 蔡震荣:《德国行政法上公法人》,台湾月旦出版企业199年版。

2017年05月18日

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