内容摘要:电力设施,特别是输电设施是电力系统赖以运行的载体,也是发电、输电、供电和用电不可或缺的物质基础,任何一个部分被损坏都将使电力供应和使用发生中断,直接影响到国民经济健康有序的发展和社会生活的安定和谐。本文从电力企业电力设施保护的角度,通过分析当前我国电力设施保护情况不容乐观的背后所折射出来的法律缺陷,对其所涉及的法律问题进行系统研究,并提出现行法律框架下电力设施保护的法律对策,对于构建电力设施保护法律风险的防控体系,切实保护电力设施安全具有重要的理论价值和现实意义。

关 键 词:电力设施  法律保护  授权执法

电力工业是国民经济的重要基础产业。电力设施是电能生产、输送、供应的载体,是重要的社会公用设施,电力设施安全保护是保障供用电安全和维护社会公共安全的重要内容。但是近年来,受经济利益驱使之下,各地方盗窃、破坏电力设施情况日益严重,电力线路、塔杆、变电站内接地铜线等设施常常被盗,有的单位和个人不顾电力线路的安全,在电力线路、设施的保护范围内挖砂、取土、采石、放炮、烧荒等,甚至导致线路跳闸的事故。这些都造成企业巨大的经济损失和国有资产的流失。

一、电力设施保护效能薄弱的现状

(一)电力线路相邻关系处理困难

一是违章林木修剪难,影响正常用电和公共安全。树竹与线路距离过近,造成输电线路对树竹放电,导致线路跳闸,可能引发大面积停电,易引发人身伤亡事故。为此,企业员工在线路巡视中,经常需要协商修剪危及线路安全的,存活率高、生长速度快的林木。但建设时已获得补偿林木权利人或建设后违法栽种人,却以权利保护为由拒绝修剪或漫天要价,如砍伐巨桉树时要求按承包期限内林木自然生长轮数赔偿、银杏树高于市场价格2-3倍赔偿等。

二是违章建房屡禁不止。在已形成的电力设施保护区内,违规建筑危及线路安全运行,尤其在农村地区,私搭乱建、先建后批的现象屡禁不止,对企业发出的《整改通知书》拒不实行。同时有关部门在审批建房用地时,因为缺乏审批沟通机制,导致建筑物违规在电力设施保护区内建设。

三是线路与其他管线存在冲突。根据《电力设施保护条例》规定,管道与线路交叉通过时,双方单位应进行协商,达成一致后方可开工。但由于缺乏协商的具体原则及在电力设施保护区内施工作业的沟通机制,导致对电力设施的保护力度削弱。

(二)现行法律规定不够具体,政府规章效力有限

虽然对电力设施有《电力法》、《电力设施保护条例》等法律法规的保护,但其规定存在不具体、可操作性缺乏、效力不够等问题,具体表现在:一是《电力法》规定不够具体,缺乏可操作性。该法规定,对可能危及电力设施安全的作业,须经电力管理部门批准并采取安全措施后方可进行,但缺乏对具体审批程序的规定,使得对电力设施的保护实效削弱。二是地方政府规章的效力明显较弱,如《四川省电力设施保护实施办法》中明确规定在线路两侧新建建筑物时应当经过电力行政管理部门批准,但实践中相关单位并不实行。

二、电力设施保护效能薄弱的原因分析

(一)电力设施保护法律制度现有缺陷

1.电力设施保护法律制度立法滞后

我国现行的电力设施保护法律体系虽已基本形成,但随着社会经济高速发展,电力设施保护的政治、经济、社会和法律等外部坏境日新月异。从时间性看,《中华人民共和国电力法》、两次修订的《电力设施保护条例》及其实施细则均颁布于上个世纪九十年代,限于当时的经济环境和社会体制,这些法律法规已经逐渐适应不了现代社会的瞬息万变。

2.电力设施保护法律制度可操作性差

现行电力设施保护法律法规缺乏程序性规定,对未形成犯罪的破坏电力设施行为,除了规定由电力行政管理部门予以行政处罚外,还赋予供电企业、人民群众的制止权。但是,具体的争议处理办法及程序如何开展却没有进一步明确,破坏电力设施的行为难以尽快得到应有的惩罚。

3.现行电力设施保护法律法规之间存在冲突

例:履行电力设施保护职责的主体存在冲突。对于在电力设施保护区内修建建筑物、构筑物、种植物、堆放物品的行为,《电力法》规定由地方人民政府负责强制拆除、砍伐或者清除;而《电力设施保护条例》则规定“危及电力设施的行为由电力管理部门责令改正,拒不改正,处一万元以下罚款”,同时还明确供电企业“对危害电力设施安全的行为,应当采取措施,予以制止”、“在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的危及电力设施安全的树木、竹子,电力企业应依法予以修剪或砍伐”。上述对比体现出了电力设施保护主体的分散,政府有法定职责,电力管理部门有法定职责,供电企业也有法定职责。这种谁都有责任的立法将引起责任的分散,各责任主体之间互相推诿,到最后谁都没有承担相应的责任。

(二)电力设施保护司法领域适用误区

1.盗窃、破坏电力设施行为的法律定性

根据我国《刑法》、修正案和司法说明的规定,盗窃、破坏电力设施行为可能触犯刑法领域的二个罪名:刑法 118119 条规定的破坏电力设备罪、过失损坏电力设备罪及 264 条规定的盗窃罪。从众多的电力设施偷盗案的判决来看,区分破坏电力设备罪,盗窃罪对于打击电力设施犯罪行为,保护电力设施有着至关重要的作用。

两罪之间存在以下三点不同:

第一,侵犯客体。破坏电力设备罪侵犯的是公共安全,即不特定多数人的生命、健康和重大公私财物的安全,侵害对象特定为电力设备。盗窃罪侵犯的是公私财物的所有权,其侵害的对象为财物,也包括电力设施。

“偷盗的电力设施是否正在使用”是从客体方面区分两罪的关键。参照最高人民法院2007 8 13 日《最高人民法院关于审理破坏电力设备刑事案件具体应用法律若干问题的说明》,本说明所称电力设备,是指处于运行、应急等使用中的电力设备;已经通电使用,只是由于枯水季节或电力不足等原因暂停使用的电力设备;已经交付使用但尚未通电的电力设备。不包括尚未安装完毕,或者已经安装完毕但尚未交付使用的电力设备。凡破坏、偷盗以上范围所属电力设备,以破坏电力设备罪论。

第二,主观方面。盗窃罪在主观方面只能由直接故意构成,即非法占有为目的。破坏电力设备罪既可以由直接故意构成,也可以由间接故意构成,甚至过失也构成犯罪,犯罪的动机多是为了节省钱财等。偷盗电力设施中主观上的故意更体现在为了谋取钱财而放任高压触电的危险及对社会的危害。

第三,客观要件。盗窃罪客观方面表现为秘密窃取公私财物数额较大的行为,要求盗窃的数额必须达到较大或者多次,才能构成犯罪,而破坏电力设备罪客观方面表现为电力设备的破坏行为,可以通过积极的作为和消极的不作为两种方式实现。积极的作为方式主要有偷割、偷拆电力设备,毁坏电力设备的重要部件,采用爆炸、放火的方式破坏电力设备,在电力设备中掺放杂物等;消极的不作为比较少见,主要表现为对电力设备负有维修保护职责的工作人员发现电力设备存在故障却放任不管,导致危险发生。这些行为有可能引起人员伤亡或重大公共财物遭受损失,即危害了公共安全。要认定盗窃电力设施的行为是否足以危害公共安全,必须根据被破坏的具体对象、破坏的具体部位和破坏的方法以及破坏的损害程度等来综合分析认定,不能简单的以被盗窃电力设施的本身价值来认定。

三、改善电力设施保护效能薄弱的具体对策

(一)立法上应当明确电力设施的保护主体

现行电力法和电力设施保护条例规定的电力设施保护主体包括电力管理部门“电力企业”公安机关和人民群众,这种多头保护在实践中会导致互相推诿而最终无人保护,所以笔者建议在立法上首先应当明确电力设施的法定保护主体,并且明确其保护的具体权力和职责)具体而言,应当规定电力企业作为电力设施的保护主体,理由是: 第一,电力属于高危险、高技术行业,只有具备专业的电力技术资质的人员才有能力去维护,就上述几类主体,只有电力企业才具备专业的技术和专业的人员,由其设施保护,具备人员和技术优势;第二,电力设施的安装、投入运行首先是由电力企业进行,电力设施安装结束投入运行的过程电力企业都是全程参与的,如果在安装、投入运行之后再由他人保护,可能由于不了解具体情况而无法实施,由电力企业在安装、入运行的过程中采取保护措施具备地理优势;第三,电力企业在生产、供应电力过程中要收取相应的费用,是电力运行的经济受益者,按照供用电合同的关系,电力企业也应当提供安全的设施和符合约定的电量,由其保护电力设施符合合同法律的原理。

对于电力设施保护条例中规定的其他主体,如公安机关,并没有法定的保护电力设施的职责,只有在自己职权范围内对破坏电力设施、盗窃电力设施、盗窃电力等犯罪行为依法侦查的职责)人民群众只有对于破坏电力设施等违法行为举报或揭发的义务,但不应当是法定的保护主体。

(二)授权供电企业行使电力行政执法  

1. 供电企业行使电力行政执法的依据  

电力行政主管部门是行使电力行政执法的主体,但是法律、法规授权的组织也可以成为行政执法的主体。《行政处罚法》第十七条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”,即除了行政管理职能的行政机关拥有行政处罚权外,经法律、行政法规、地方性法规授权的具有管理公共事务职能的非电力行政管理机构的其他组织也可以行使行政处罚权。

公共事务是相对私人事务的一个概念,是指涉及全体社会成员的共同利益的社会事务,具有社会性、公益性。管理公共事务职能是指某一组织可以提供涉及全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务,这一职能为个人无法或不愿完成,该职能的行使将使全体社会成员受益。从这一点而言,供电企业具备管理公共事务职能。

按照《电力供应与使用条例》的规定,电网经营企业“依法负责本供区内的电力供应与使用的业务工作”,电网经营管理的是公共物品,更牵涉供区内全体公众的共同需求、共同利益,因此完全具备公共事务管理职能,符合《行政处罚法》的授权条件。

2. 供电企业可以作为被授权的电力行政执法主体

在地方立法授权供电企业行使行政执法权的问题上,在学术界有不同的认识。

持反对意见者认为,供电企业作为市场主体,其原有的行政职能已经消失。其次,如果作为市场主体的供电企业拥有电力行政执法权,将集民事赔偿请求权和行政执法权于一身,有悖市场经济条件下市场主体地位平等的原则。

持同意观点者认为:一是电力体制改革的重心是政企分开,通过立法授权将电力行政执法交由供电企业行使并未改变其企业性质。二是供电企业具有较充分的人力、物力等资源,且具有一定技术和经验,如能由供电企业来行使电力设施和电能保护的行政执法权,能够弥补当前电力管理部门电力行政执法能力之不足。三是电企业即使在体制改革后仍属于具有国家垄断和社会公用性质的企业,符合作为授权行使行政执法权的主体条件。如果以地方立法形式授权具有独立法人地位的供电企业行使该区域的电力设施和电能保护的行政执法权,则会使供电企业获得依法授权行使电力行政执法权的法律依据。综上所述,供电企业经授权可以行使电力行政执法权。

2017年05月18日

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