【内容摘要】行业监管法与反垄断法、行业监管机构与反垄断执法机构之间的关系一直以来是我国反垄断法立法与执法中的重要问题。本文将以我国煤炭业为样本,行业监管与反垄断规制间的冲突和联系以及协调模式的选择。

【关键词】行业监管  反垄断执法  煤炭业

 

在我国,行业监管主要指对公用企业行为的立法调整及规制,尤其是在围绕监管的依据、职能、社会普遍服务等方面,针对价格、产品种类、市场准入条件或行业服务标准进行控制。反垄断规制是指国家依据法律对市场中出现的垄断行为或限制竞争行为进行调整约束的制度。反垄断法是国家为促进和保护竞争,通过规制垄断或限制竞争行为来调整竞争关系以及与竞争有密切联系的其他社会关系的法律规范的总称[1],其主要目的是保障自由竞争机制的发挥。但是,因为两者在目标和手段上的差异,在立法和实践中,如何处理反垄断法与行业监管法、反垄断法主管机构与行业监管机构的关系,一直是反垄断法理论研究中的重点和实践中的难题。本文将以煤炭业为分析样本,探讨我国行业监管与反垄断规制间的冲突和联系,以及两者协调模式。

一、行业监管与反垄断规制的关系

(一)行业监管与反垄断规制的冲突

行业监管与反垄断规制的冲突主要体现在两个方面,一是行业监管法与反垄断法之间的冲突,另一个是行业监管机构与反垄断机构的冲突。

1、反垄断法与行业监管法的冲突。由于我国现行大部分行业性法律法规都不能体现市场经济条件下政府科学监管的要求,并或多或少都体现了行业保护或行业性垄断的特点,故现行有关的行业监管规范对垄断行为进行规制的法律法规数量相当有限[2]。加上早期体制方面的原因,政府根据行业性法律的规定对经济的垄断和限制反而穿上了形式合法的外衣。故实践中经常会出现政府的限制性行为符合行业监管法律规范而不符合《反垄断法》的情形。但随着经济形势的变化和改革的深入,这些垄断和限制已经变得很不合理,尤其是已出台的《反垄断法》与早期制定的行业监管法律法规在对待竞争问题上某些规定龃龉不合。

反垄断法与行业监管法的冲突,从实质上来说也是反垄断政策或竞争政策与产业政策之间的冲突。竞争政策有广义和狭义之分。广义的竞争政策是指一切有利于竞争的政策;狭义的竞争政策是指鼓励竞争、限制竞争的反垄断政策。一般认为竞争政策指所有那些为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机关的总和[3]。其目的主要是防止和制裁各种限制竞争的行为,维护市场经济中的自由竞争秩序。产业政策作为国家宏观调控的一种方式,是指国家干预或参与经济的一种形式,是国家设计有关产业发展,特别是产业结构演变的政策目标和政策措施。其目的旨在保护产业利益,增强本国经济整体在国际竞争中的有利地位。在不同的经济发展阶段产业政策和竞争政策的地位和作用不一样,但在某种程度上会产生冲突。竞争政策的过度实施可能会导致竞争过度,不利于资源的有效配置。产业政策的过度实施则会对本国产业实行过分保护,不利于与国际接轨。

2、反垄断主管机构与行业监管机构的冲突。这两者的冲突主要体现在以下三点:

第一,监管目标上的冲突。一般来说,市场经济国家的反垄断执法机往往都较为关注经济效率,并且此目标明确地优于其他目标,比如OECD的许多国家。而行业监管机构则承担起相对较多的政策考虑,并由此导致行业监管机构容忍甚至鼓励反竞争的市场结构。[4]有学者认为监管多注重对企业的个别行为的监督与矫正,而竞争政策则倾向于结构性的纠正措施。[5]可见,不同于反垄断执法机构的是,煤炭业行业监管机构往往更关心煤炭业行业本身的发展。

第二,机构设置上的冲突。一般而言,监管机构比反垄断主管机构拥有更广泛的权力,其对市场的介入在主动性、频率与细微度上均高于反垄断主管机构,能对企业实施持续性监管;而反垄断主管机构则倾向于将当事人请求作为其发动行政职权的依据。[6]我国煤炭业监管机构的设置具有灵活性和专业性,如国家发改委金沙国际局下属的煤炭处不仅掌握有关行业技术、发展动态等方面丰富信息,而且拥有大量相关专家,对煤炭的发展和总体规划有比较全面和系统的了解。但其独立性不强,容易造成监管部门与被监管部门之间千丝万缕的利益关系,使监管机构假以各种正当的监管名义肆意侵害市场竞争机制。反垄断执法机构独立性更强,但是缺乏灵活性,与煤炭业联系不够密切,因信息不对称,监管力度往往不到位或者产生时滞。尤其是电煤价、煤电联动机制等的非正常现象,因煤炭业行业内部的成本问题涉及的技术性太强,往往很难认定和处理。

第三,权限措施上的冲突。竞争政策是以排除或矫正影响竞争环境行为的间接手段来达成经济效率的追求,而监管则在模拟竞争的前提下,以直接介入企业运作的手段取代市场竞争机制来达成相同目标[7]。例如煤炭业行业监管机构的权限通常在法律明确规定的范围之外还有一定的自由裁量权,可以通过更多的程序途径制定价格与行为管制规则,但是相应的缺乏一些事后效的救济手段和有效的监督机制。而反垄断执法机构的权限则比较有限,只能严格的依据法律规定来认定具体行为的性质,虽然其对反竞争行为一并适用,但并没有针对煤炭业的专门立法,实行起来宽泛,缺乏针对性。但救济手段却比较多样,往往包括刑事、民事等各种惩措施,救济力度相对较强。

(二)行业监管与反垄断规制的联系

反垄断规制与行业监管既存在着上述冲突,同时又有密切的联系。具体表现在两个方面:

一方面,在放松管制的背景下,行业监管法和《反垄断法》往往具有相同的促进竞争的目标。放松管制可以扩大市场起作用的范围,同时也扩大《反垄断法》适用的范围,越要求《反垄断法》适当的、严格地运用和实行,反垄断法的适用范围就会越广泛,而适用除外的范围就会越被缩小,从而提高《反垄断法》在经济体制中的价值[8]。在许多情况下,行业监管甚至是《反垄断法》实施的有力工具,行业监管机构的措施往往会比反垄断法执法机构采取的措施更加直接有效。

另一方面,竞争机制的良好发挥可以更好的弥补行业监管的不足。《反垄断法》的实施,尤其是对市场中私人垄断行为的消除,可以为管制目标的实现清除障碍,尤其是在滥用市场优势地位等领域。在有效竞争的规制目标下,监管制度开始发挥和反垄断法相类似的作用[9]。对于煤炭业而言,行业监管与反垄断规制的在很多方面也存在重叠和融合,煤炭业的行业监管与反垄断规制同时又有其特殊的行业特征和现状。

  二、我国煤炭业行业监管与反垄断规制的现状分析

(一)煤炭行业特征概述

1、煤炭业的反垄断规制问题

煤炭业是我国重要的基础产业。关于我国煤炭业的市场结构类型,理论界的认识并不统一。根据传统的SCP理论,一些学者认为其属于垄断竞争型,但其内部的竞争程度远远大于垄断程度[10]。我国煤炭业存在竞争过度和竞争无序的问题,属于低级低效、高度分散的竞争型市场结构,即理论上称的原子型结构。[11]并认为形成过度竞争的原因主要在于三个方面:进入壁垒低、退出壁垒高、政策和体制[12]。这一观点其实证分析的基础主要从我国煤炭产业市场集中度[13]出发,认为我国目前煤炭产业市场集中度低,规模效益差,产品差别化弱,竞争水平低[14]。从这一观点出发,学者认为要解决我国煤炭过度竞争必须通过提高产业进入门槛,降低产业退出门槛,提高煤炭产业的集中度,实施大型煤炭企业集团战略并对此给予必要的政策扶持[15]。另一些学者则认为,中国的煤炭市场并不是一个全国市场,而是一个区域性市场,具有区域集中性特征,在部分区域市场重组后的煤炭企业已经形成了一定的市场势力,并具有了一定的市场支配地位。[16]从这个角度来说,现行的煤炭产业重组政策应适时而止,因为在某些典型的区域性煤炭市场中,由于特殊区位等原因,煤炭企业稍微集中就可能改变煤炭企业和发电企业的市场势力、导致煤炭企业的市场势力超过发电企业的市场势力,并成为煤炭价格的操纵者。[17]

因此,目前在论及我国煤炭业是否存在垄断这一问题上,也存在两种不同的声音。一种观点认为,我国煤炭业已经开放价格,实施市场机制,并且煤炭业集中度偏低,煤炭企业整体小而散无法形成垄断[18],所以不存在垄断问题。另一观点认为,我国煤炭产业存在行政垄断[19]。自2005年实行煤电联动机制后,近年我国煤炭价格出现过剧烈波动起伏,2008年国家发改委短期内曾两次限制电煤价格上涨。这一观点认为,导致煤炭价格上升的根本原因在于政府垄断煤炭资源的供应市场,经过开采后转换为矿山企业垄断煤炭产品的销售市场,企业则能以隐性的横向协议控制产量和定价权而获取垄断租金;同时,铁路在煤炭运输中滥用其支配地位,致使坑口价与港口价的非正常差额亦成为垄断利润。总结起来,对煤炭业进行反垄断规制主要表现在以下两个方面:一是在煤炭资源开采方面,建议政府退出煤炭资源的垄断市场。二是煤炭产品交易方面,由于流通体制改革的不到位,非煤因素的中间成本造成了煤炭成本的扭曲,应打破铁路业对运输制度的垄断,并解决煤电矛盾[20]

2煤炭业的行业监管问题

目前,我国现行煤炭监管方式是专门煤炭行政监管机关与专门煤矿安全监察机构并行,监管与监察职能粘结的工作格局,但煤炭监管机关设置的现实情况是主体泛滥[21]。对煤炭企业有关的管理职权主要由以下国家行政机关行使:国土资源管理部门、安全生产监督管理部门或煤矿安全监察部门、工商管理部门、煤炭管理部门(比如国家发改委、一些省市的发改委、煤炭工业局或煤炭工业管理局)、国有资产管理部门和环境保护行政主管部门。此外,与煤炭监管部门并行的名称各异的矿山安全稽查局、煤矿安全稽查局、矿山安全执法中心、煤矿安全执法大队,甚至水利部门、公安部门、检察机关、纪检机关、工会组织等都能以不同角度和职责出发与煤炭监管联系起来。然而,由于行业管理弱化,再加上多个专业管理部门的多头分散执法,使证照管理和监督执法等方面统筹协调不够,不同部门间因管理职权在法律上界定不清所产生的职权交叉或管理真空现象较多,管理责任不够明确、互相争抢权力或者扯皮推诿的现象时有发生。[22]

我国煤炭行业监管与反垄断规制间的关系可以从两方面予以考量,一是煤炭行业监管法与反垄断法之间的关系,另一方面是行业监管机构与反垄断执法机构间的关系。煤炭行业监管法与反垄断法的关系其实质是产业政策与竞争政策的关系。

(二)煤炭监管法与反垄断法间的关系

在我国《反垄断法》的立法过程中,曾就行业监管法与反垄断法的关系进行过深入的学术探讨。《反垄断法》第一审议稿中第44[23]曾对反垄断法主管机构与产业监管机构就垄断行为的管辖权划分问题做了原则规定,但由于对其有众多争议和质疑,在出台的《反垄断法》中最终被删去。然而现行的《反垄断法》并未对如何处理上述管辖权划分作任何规定,对众多受特别监管产业的垄断行为究竟由谁监管,也无任何法律依据。而合理确定产业内竞争行为的管辖权模式,不仅事关各受监管产业竞争机制、竞争秩序的建立,更决定了《反垄断法》的实际适用范围、作用及实施效力[24]。《反垄断法》在此问题上的立法缺失,一方面反映了利益博弈的复杂激烈,同时也表明了相应的理论准备及制度设计上的不足。

而我国现行的煤炭产业政策鼓励煤矿企业实施兼并重组,加强市场集中度。2008年,国务院《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》出台,要求到2009年底前,山西省将完成全部的煤矿整合,使煤企数量从2200个减少至130个。各地政府纷纷根据该文件制定了具体实施措施,山西省通过20089月下发的《加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》和20094月下发的《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》拉开了史上力度最大煤矿整合运动。由于出台行业政策来整合资源,指令性关闭产能、技术等方面不足的煤矿,全国三分之一左右的煤矿被关闭。而骤然间关闭大量煤矿,使煤矿企业的市场结构明显改变,一些大煤矿所占市场份额迅速膨胀;依行政手段强制收回所有许可证照和资源,并将收回的资源配置给其他煤矿的集中,显然,这不是市场中公平竞争时优胜劣汰的自由选择的结果。任何横向合并都将减少提供煤炭产品的竞争者数量,一旦市场本身高度集中、参与集中的企业规模很大时,会导致经济力量过度集中而严重削弱竞争。我国《反垄断法》的目的主要是防止和制裁各种限制竞争的行为,维护市场经济中的自由竞争秩序。从这个意义上说,煤炭产业政策中采取的限制性经营者集中倾向于我国《反垄断法》的宗旨和目的存在冲突。

(三)煤炭监管机构与反垄断执法机构间的关系

根据《反垄断法》,反垄断执法机构实行的是双层次、多机构的执法模式。国务院反垄断委员会负责组织、协调、引导反垄断工作,国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。具体执法可分为:国家工商总局规制不正当竞争,商务部负责外商投资、企业规划等,国家发展改革委员会负责规制价格方面的问题。

这样的多头执法形式容易加剧监管机构和反垄断执法机构管辖权的冲突。例如,按照现行反不正当竞争法,公用企业的滥用行为应由工商部门监督管理;按照现行价格法的规定,价格垄断行为应由价格部门监督管理。公用企业凭借其垄断地位实施价格垄断的行为究竟由谁来管,则会产生管辖权的冲突。另一方面,在几个政府部门有权制止限制竞争行为的情况下,它们之间即便不存在管辖权的冲突,实践中有时也很难操作。[25]煤炭业的监管机构与反垄断执法机构在具体实践过程中由于管辖权限划分的不明,也会产生这样的问题。由于行业管理弱化,再加上多个专业管理部门的多头分散执法,使证照管理和监督执法等方面统筹协调不够,在煤炭价格的管制方面体现得尤为明显。如何协调行业监管与反垄断执法之间的关系,对煤炭业而言至关重要。

  三、行业监管与反垄断规制的协调

虽然目前我国《反垄断法》已经出台,但要发挥良好的作用尚有许多难题亟需解决。就现有的社会经济条件而言,煤炭业实现有效竞争是必要的历史选择,也正是这种选择使得对煤炭业的规制需要《反垄断法》与行业监管两者并用。在实践操作中,煤炭业的行业监管与反垄断规制容易会引发标准的双重化,并且很可能最终造成规制的低效性和不可预测性。因此,在我国如何协调行业监管和反垄断执法权以实现规制效益最大化,避免不必要的规制重复或者规制真空[26],成为一个无法回避的问题。

(一)协调的管辖模式

无论从理论上还是从国内外实践上来看,针对公共事业设立的行业监管机构往往针对其管辖领域的竞争状态、竞争秩序和竞争行为拥有监管权,行业监管机构与反垄断执法机构在管辖权上存在交叉[27]。两者应当如何协调,管辖权应当交给谁,各国的做法并不统一,归纳而来主要有三种管辖模式:行业监管机构专属管辖模式、反垄断执法机构专属管辖模式以及共同管辖模式。

  1、行业监管机构专属管辖模式。这种模式规定行业内的垄断行为完全由行业监管机关自行行使管辖权,排除了反垄断主管机关对行业内垄断行为的管辖权。[28]将反垄断执法权统一交给监管机构,使监管机构在竞争问题上做出的决定不受反垄断机构的审查,并豁免反垄断法的适用,如美国《克莱顿法案》第7条中规定的某些监管领域。但这种模式不能保证不同规制机构适用反垄断法的统一性,并且监管机构往往会出于本行业发展的考虑制定行业管制政策,从而不利于宏观竞争政策和消费者利益。

  2、反垄断执法机构专属管辖模式这种模式规定只要是反垄断法律规范均由反垄断主管机关行使管辖权,排除了行业监管机构对行业立法中的反垄断法律规范的执法权。其典型代表如新西兰。新西兰已经在多数网络产业里取消了监管机构,而主要依靠竞争法来控制企业的垄断行为及公用事业领域的竞争状态[29]。新西兰的商业委员会是一个独立的准司法机构,不仅实行竞争法,而且还实行各种行业法。另外,澳大利亚行业监管任务属于澳大利亚竞争与消费者委员会,委员会的下面设立了涉及电力、天然气、运输和电信等行业竞争问题的监管事务局。这种模式的优点在于可以保证反垄断法律适用的统一性,但缺陷是不能保证某些规制目标如普遍服务、互联互通的实现;尤其对于经济体制转轨国家而言,仅仅依靠废除监管机构并不能实现竞争格局的自然形成。[30]

  3、共同管辖模式这是一种二者合作监管的模式[31]。如比利时、法国、日本等很多国家的监管机构只是从市场准入和安全生产的角度进行监管,而被监管市场上竞争案件的管辖权则统一交给了反垄断执法机构。有些国家如美国和巴西,反垄断执法机构和监管机构共享被监管行业竞争案件的管辖权。但在这种情况下监管者处理被监管行业竞争案件的法律依据是竞争法,而不是与之冲突的其他法律。[32]反垄断执法机构与监管机构之间的合作形式可以多种多样,从权力架构上分类,可分为分权型合作与权力共享型合作。[33]分权型合作是指反垄断执法机构与行业监管机构各自行使自己的职权,反垄断执法机构实行反垄断法,监管机构实行行业监管法。权力共享型合作是指监管机构与反垄断执法机构共同实行反垄断法,其主要适用于合并审查。这种共管模式有利于充分发挥反垄断执法机构与监管机构的积极性和专业性,以实现政府的多重政策目标与多种价值追求。但由于监管机关与反垄断执法机构政策目标不同,共同执法可能出现执法上的冲突并导致资源的重复配置和浪费。

(二)规制模式的选择

我国目前反垄断法采取的是第一种模式,即将反垄断执法权配置给监管机构,排除了反垄断执法机构对被监管行业限制竞争案件的管辖权。因为行业监管机构与被监管者往往具有相同的经济利益,行业监管机构能否有效地实行国家的竞争政策是一个让人担心的问题。另一方面,我国监管机构在权力配置、执法程序以及执法手段等方面,不是以建立竞争性的市场结构和规范企业的市场行为为目标,这些机构一般没有很强的反垄断意识,不能贯彻实行反垄断法的目标。从这一角度来说,在管辖模式上仍有待进一步改革完善。事实上,我国也并不适合采用第二种模式,即反垄断执法机构专属管辖模式。由于我国已经建立了很多监管机构,这些机构有很大的经济和政治权力,它们也不会轻易放弃自己对被监管行业的管辖权。[34]而且如硬要将其纳入反垄断执法机构,我国的反垄断执法机构规模会非常庞大,将不利于反垄断执法机构的专业性。同时,现有的主管部门或行业监管机构在竞争执法中也积累了相当的经验,如果完全废除其监管职能重新建立另一套机构的话,对行政资源也是一种浪费。

所以,共同管辖应该是协调我国反垄断机构和监管机构反垄断管辖权关系的最优选择。我国作为发展中国家和转型国家,管制革新才刚刚开始,还远未形成上述市场竞争条件,因此政府管制大量存在,并在一定历史时期内具有合理性,所以需要产业监管机构并由其实施产业管制职能。[35]我国虽然设立了专门的领导和协调机构即反垄断委员会,但是这并不能完全解决管辖权的冲突问题,如果协调不成,反垄断委员会并没有最后的决定权,其协调的职能是非常有限的。故这种协调还需要进一步的制度保障,其程序的进行与权力的行使必须体现依法行政的要求。

共同管辖的模式对于煤炭业等自然垄断产业而言也是最为基本的形式。煤炭业经营者既要受反垄断法的规制,同时也要受到行业监管机构的管制,经营者不能因为受到监管机构的管制而豁免反垄断法的适用。一些对煤炭业采用行业监管与反垄断法规制共同管辖模式的国家已经纷纷认识到协调行业监管机构和反垄断执法机构关系问题的重要性。一些国家的竞争法文件中已有明确的规定,两者应当积极互动、通力协助。如葡萄牙《竞争法律制度批准文件》(1993)第15条规定竞争局应当与行业监管机构通力协作共同促进竞争规则的实施。[36]韩国《规制垄断与公平交易法》(2005年)第64条规定公平交易委员会在必要时,可以听取行业监管机构的意见、要求其提供必要的调查、协助和相关资料。[37]一些国家则规定得更为详细。如美国反托拉斯法执法机构与个别行业监管机构在职能上也严重重叠。司法部反垄断局负责实行全国性的反垄断法,及关于保护竞争、禁止贸易限制和垄断的其他法律,在煤炭业监管问题的处理上司法部坚持其一项主要职能:在根据监管法规履行全部或部分职能的管理机构前,先行介入或参与须考虑反垄断法和竞争政策的法律程序。[38]

(三)煤炭业行业监管与反垄断规制的协调

对煤炭业来说,其管制体制决定了行业监管机构在管制行业事务方面具有不可替代的专业优势,但完全由行业监管机构专属管辖也不具有可行性,现有状况决定了行业监管机关与被监管对象之间在利益上具有很强的同源性和同质性,因此应当利用其专业性优势,实行共同管辖模式。所以我国煤炭业目前行业内垄断行为的管辖权宜由行业监管机构与反垄断主管机关共同享有。在协调煤炭业行业监管与反垄断规制时,应当从两个角度予以考虑,一是协调的前提,即如何处理煤炭业行业性法律规范与反垄断法的关系;二是协调的关键,即完善行业监管机构与反垄断机构的关系。

  1、协调的前提——行业法与反垄断法的关系

我国《反垄断法》中对于行业法的效力与反垄断法的效力适用范围没有明确,就《反垄断法》与《煤炭法》的关系而言,二者位阶相同。在竞争问题领域里,可以说《反垄断法》作为普通法遵循的原理更基本,在特别法未作规定、规定不明或规定有矛盾冲突的情况下,就需要将反垄断法乃至市场经济及竞争的一般原理适用子公用事业的垄断和竞争问题。[39]从这个角度来说,反垄断有关竞争秩序和竞争目标的原则性规定是需要所有其他行业遵循的。

目前,不论是煤炭监管还是煤矿监管,我国煤炭业行业性法律规范的立法目的及执法目的主要侧重于安全监管,而忽视了煤炭业的反垄断监管。现行煤炭行政监管目标被设定为使煤炭资源、金沙国际实现节约、清洁、安全、高效的开发和利用。在煤炭立法中,其立法目的在于确定全面煤炭监管的基本内容,即国家资源的有效保护和合理开发、煤矿企业合法权益的有效保护、煤炭金沙国际的安全清洁高效利用。但煤炭安全生产只是全面煤炭监管的关键性内容,而不应当是全部内容,以保证煤炭业健康、有效竞争环境为目的的反垄断监管同样必不可少。

从前文对煤炭业的现状分析可以看出,我国煤炭业仍存在一定程度上的垄断问题。其中行政垄断表现得较为突出,即煤炭市场已经开放,但市场机制运用得仍不够充分、政府肆意性较强。实践中,政府运用行政权力干涉市场竞争机制的情形时有发生。如2008年的山西煤改,强制大量中小煤矿关停重组以增加市场集中度。而在区域集中型的煤炭市场结构下,通过产业重组区域内部分煤炭企业已具备一定的市场势力。煤炭企业市场势力的运用是构成电荒的又一重要原因,煤炭市场和电力市场双边垄断又使电荒现象表现出极大的不稳定性和不可预期性[40]。煤价问题也是一个十分复杂的问题,由于流通体制改革的不到位,非煤因素的中间成本造成了煤炭成本的扭曲进而导致煤炭价格的扭曲。一方面,要解决煤炭价格问题,必须通过深层次的改革打破电网垄断。[41]另一方面铁路业因国有垄断而缺乏竞争,使得铁路成了运价制度的完全垄断者,故要解决煤价问题,也需要打破铁路业的垄断。与此同时,由于大型煤炭集团对运输环节的控制,作为市场主体的众多中小煤矶被隔离在全国大市场之外,而大型煤炭集团则逐渐垄断国内电煤市场,并具备了定价权。[42]以大同为例,除了同煤集团掌握的铁路发煤计划以外,山西省煤运集团大同分企业还垄断着当地所有的公路运输。

正因为这些垄断现象的存在,对煤炭业而言,反垄断规制应成为煤炭业行业立法中充分考虑的一个因素。我国煤炭业立法不仅需要引入竞争政策,而且其产业政策立法目的上也应进行一定的调整,以市场竞争机制为主导,充分发挥市场竞争作用。同时,应当解决好《煤炭法》与《反垄断法》的关系问题,在《煤炭法》的修改及适用过程中严格遵守《反垄断法》所要求的竞争规则,而《煤炭法》以外的法律规范在立法和执法过程中也要遵循相同法理。

  2、协调的关键——监管机构与反垄断执法机构的完善

除了在立法层面正确处理《煤炭法》与《反垄断法》的关系外,在执法层面,也应进一步完善煤炭业监管机构与反垄断执法机构的关系。在选择煤炭行业监管机构与反垄断执法机构共同管辖的模式下,应明确规定这些机构的分工、合作和协调问题,这可以从法令协调和行政协调两个方面进行。

首先是法令协调。当煤炭行业监管机构从强化规制等角度制定、修改主管的经济法令时,反垄断执法机构则从竞争政策的角度提出各种积极的建议或进行政策的协调(法令协调)。例如,首先由反垄断执法机构附设的研究会进行研究,提出相关建议。其次是反垄断执法机构本身的经济调查。这些反垄断执法机构的经济调查及以此为基础的建议等,在设计各种新的规制制度时,行业主管机构也会予以充分的考虑,进行制度改革之际注入竞争政策的理念[43]

其次是行政协调。为避免行业监管机构根据特殊政策的需要而采取的行政措施与反垄断政策或竞争政策产生冲突,反垄断执法机构应当与煤炭业监管机构进行协调(行政协调)。一方面以不同的行业为分类依据,对两个或两个以上共同实行反垄断法的行政机构的管辖权进行划分。尽管这样也可能会出现管辖权的冲突,例如来自两个不同行业的企业之间的合并,但这相对在价格行为和滥用行为之间划分管辖权而出现的冲突要少一些[44]。另一方面,在一定条件下赋予行业监管机构对行业内的垄断行为拥有专属或优先管辖权[45]。针对我国目前的煤炭业竞争现状和各方利益激烈博弈的现实,这个非常必要,但上述管辖权的获得需要满足特定的前提条件,而不是无原则性地排除反垄断法执法机构的管辖权。这些条件可以包括:第一,必须在法律、行政法规中明确、直接、具体的规定。第二,煤炭行业性法律法规中对行业内垄断行为有不与反垄断法立法意旨相违背的具体规范性条款,并有对具体垄断行为如何处理及相关责任的规定。第三,煤炭业内垄断行为规定不明或无规定时,煤炭业监管机构即不拥有对煤炭业内垄断行为的专属或优先管辖权,而应当由反垄断法执法机构行使管辖权。唯有这样,才能真正实现《反垄断法》经济宪法的作用。

  结语

由上可见,在我国反垄断理念尚未被广泛接受和普及的法制环境中,要协调反垄断规制与行业监管关系,解决实践中反垄断执法和监管执法的难题,应当构建完善反垄断法主管机构与产业监管机构共同管辖权模式。对煤炭业而言,在确保煤炭行业监管机构在拥有其特殊政策判断的权限下,使得反垄断法所欲维护的竞争秩序也可反映在其它特殊政策判断的决策过程中,从而促进竞争政策与政府产业政策的调和。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] 吕明瑜:《竞争法》,法律出版社2004年版,第144页。

[2] 史际春、肖竹:《<反垄断法>与行业立法、反垄断机构与行业监管机构的关系之比较研究及立法建议》,载《政法论丛》2005年第8期。

[3] 陈秀山:《现代竞争理论与竞争政策》,商务印书馆1997年版,第133页。

[4] 肖竹:《论竞争法主管机关与产业监管机关的管辖权划分》,载《行政法学研究》2009年第2期。

[5] 张玉山、李淳:《竞争政策与管制政策之取舍与协调:以公用事业为例》,载台湾《第八届竞争政策与公平交易法学术研讨会论文集》200112月,第123页。

[6] 肖竹:《论竞争法主管机关与产业监管机关的管辖权划分》,载《行政法学研究》2009年第2期。

[7] 张玉山、李淳:《竞争政策与管制政策之取舍与协调:以公用事业为例》,载台湾《第八届竞争政策与公平交易法学术研讨会论文集》200112月,第124页。

[8] []铃木满著、武晋伟、千卡辉译:《日本反垄断法讲解》,河南大学出版社2004年版,第21页。

[9] Philip J. Weiser: “The relationship of antitrust and regulation in a deregulatory era” The Antitrust Bulletin, Vol50, NO.4/Winter, 2005, P550.

[10] 纪成君:《中国煤炭产业现实市场结构分析》,载《煤炭经济研究》1999年第2期。

[11] 仵自连:《我国煤炭产业竞争原因及对策》,载《经济经纬》2006年第4期。

[12] 纪成君,刘宏超:《中国煤炭产业市场结构分析与产业组织政策》,载《中国软科学》2002年第1期。

[13] 201015日,国家金沙国际局副局长吴吟在山西省煤矿企业兼并重组整合工作资讯通气会上透露,目前我国煤炭行业前4大企业的市场集中度约为20%,前8大企业的市场集中度约为28%。作为世界主要产煤国之一,我国煤炭行业的集中度明显偏低。而2009年澳大利亚前5位煤炭企业的煤炭产量占总产量的71%,南非前4大煤炭企业的市场集中度为62%,美国产量10亿多吨,前4个企业占70%左右。见《山西日报》20091022日所载《煤矿兼并重组系优进劣退而非国进民退》。

[14] 沙景华,欧玲:《我国煤炭企业产业组织分析》,载《矿业研究与开发》2008年第1期。

[15] 仵自连:《我国煤炭产业竞争原因及对策》,载《经济经纬》2006年第4期。

[16] 于立,郝媛媛:《区域集中型煤炭市场结构的界定及其影响》,载《产业经济评论》20092期。

[17] 王彩霞:《区域集中型煤炭市场结构与政府非对称性政策研究——“电荒的一个经济学说明及其实证分析》,载《经济经纬》20093期。

[18] 《煤炭业真的进入垄断时代了吗?》,载中国煤炭资讯网200721日,http://www.cwestc.com/newshtml/2007-2-1/106263.shtml2010 113日访问。

[19] 康纪田、黄永香:《煤炭产业反垄断长效机制探析》,载《煤炭经济研究》2009年第4期。

[20] 邢少文:《当相对垄断的煤遭遇绝对垄断的电》,载《南风窗》2009年第13期。

[21] 孙耀霖:《对煤炭立法中若干问题的探讨》,载《煤炭经济研究》2007年第1期。

[22] 司坡森、刘文革:《煤炭法修订应当解决的若干主要问题》,载《中国煤炭》2005年第11期。

[23] 44条规定:对本法规定的垄断行为,有关法律、行政法规规定应当由有关部门或者监管机构调查处理的,依照其规定。有关部门或者监管机构应当将调查处理结果通报国务院反垄断委员会。有关部门或者监管机构对本法规定的垄断行为未调查处理的,反垄断执法机构可以调查处理。反垄断执法机构调查处理时,应当征求有关部门或者监管机构的意见。

[24] 肖竹:《论竞争法主管机关与产业监管机关的管辖权划分》,载《行政法学研究》2009年第2期。

[25] 王晓晔:《我国反垄断行政执法机构多元化的难题》,载《中国发展观察》2006年第9期。

[26] Geradin Damien, Michael Kerf: “Controlling market power in telecommunications: antitrust vs. sector-specific regulation”, New York: Oxford University Press, 2003, P351.

[27] 王晓晔:《论反垄断执法机构与行业监管机构的关系》,载《中国法学会经济法学研究会2006年年会论文集》,第499页。

[28] 魏修文:《共享抑或专属:网络型公用事业领域反垄断管辖权配置模式之选择》,《经济法学家(2006)》,北京大学出版社2007年版,第269页。

[29] 史际春、肖竹:《反公用事业垄断若干问题研究——以电信业和电力业的改革为例》,《经济全球化下竞争法的新发展》,社会科学文献版社2005年版,第16页。

[30] 周汉华:《监管机构与反垄断机构的权利配置》,载《中国经济时报》2001622日。

[31] 史际春、肖竹:《<反垄断法>与行业立法、反垄断机构与行业监管机构的关系之比较研究及立法建议》,载《政法论丛》2005年第8期。

[32] 王晓晔:《论反垄断执法机构与行业监管机构的关系》,载《中国法学会经济法学研究会2006年年会论文集》,第499页。

[33] 周汉华:《基础设施产业政府监管权的配置》,载《国家行政学院学报》2002年第2期。

[34] 王晓晔:《关于我国反垄断执法机构的几个问题》,载《东岳论丛》2007年第1期。

[35] 肖竹:《论竞争法主管机关与产业监管机关的管辖权划分》,载《行政法学研究》2009年第2期。

[36] 时建中:《反垄断法——法典释评与学理探源》,中国人民大学出版社2008年版,第124页。

[37] 时建中:《反生断法——法典释评与学理探源》,中国人民人学出版社2008年版,第107页。

[38] Peter Water、容润笙:《公平竞争法与个别行业法规:错误选择香港和其他经济体系的教训》,游劝荣主编:《反垄断法比较研究》,人民法院出版社2006年版,第167页。

[39] 史际春:《公用事业引入竞争机制与反垄断法》,《竞争法与经济发展》,社会科学文献出版社2003年版。

[40] 王彩霞:《区域集中型煤炭市场结构与政府非对称性政策研究——“电荒的一个经济学说明及其实证分析》,载《经济经纬》20093期。

[41] 王新玲:《煤电之瘤》,载《中国报道》2009年第2期。

[42] 邢少文:《当相对垄断的煤遭遇绝对垄断的电》,载《南风窗》2009年第13期。

[43] 杨东:《论反垄断法与行业监管法的协调关系》,载《法学家》2008年第1期。

[44] 王晓晔:《我国反垄断行政执法机构多元化的难题》,载《中国发展观察》2006年第9期。

[45] 肖竹:《论竞争法主管机关与产业监管机关的管辖权划分》,载《行政法学研究》2009年第2期。

2017年06月11日

王思捷:建立我国煤炭储备制度法律探析(2015年会论文)

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