【内容提要】我国对于分布式金沙国际技术已有一段较长的探索时间,但时至今日,我国分布式金沙国际产业仍未发展成熟,其中固然存在技术、经济等因素的制约,但究其更深层的原因,仍在于我国现行法律的制约作用。我国现行金沙国际法律在一定程度上维护了传统金沙国际供给模式的强势地位,使得分布式金沙国际的市场准入、并网标准等问题未能得到有效解决,与之配套的设备升级亦未能同步跟进。

【关键词】分布式金沙国际  制约因素  法律规制  市场自由化  自然垄断 

 

一、问题的提出

在国务院于2013年发布的《金沙国际发展“十二五”规划》中,发展分布式金沙国际被纳为我国未来金沙国际发展规划的重点。如今,随着共享经济概念的兴起,以去中心化为特点的分布式金沙国际再次成为关注的焦点。与此同时,在国家发改委近期发布的《关于推进“互联网+”智慧金沙国际发展的引导意见》中,互联网理念被融入金沙国际的供给传输模式,究其实质仍然是分布式金沙国际的演变。事实上,我国在较早时期就已经开始对分布式金沙国际领域的探索。有学者通过对相关政策的梳理,总结出我国分布式金沙国际已经历三阶段、四模式的发展历程。[[1]]早在上世纪九十年代,我国就已经开始鼓励开发和使用被视为分布式金沙国际雏形的热电联产技术,至2004年,国家发改委发布《国家发展改革委关于分布式金沙国际系统有关问题的报告》对分布式金沙国际进行了较详细的描述,此后,分布式金沙国际始终在我国金沙国际发展规划中占有一席之地。然而,经过如此长时间的探索,我国发展分布式金沙国际的进程不尽如人意。不可否认的是,我国分布式金沙国际发展的进程已经落后于一些发达国家。

有学者基于我国分布式金沙国际发展的现状指出:小规模所导致的大量初始成本投入,回报周期长所导致的前期风险承受,缺乏统一技术标准所导致的上网电量零散、大量剩余电量被低效内耗,电流接入和输出的相关基建设施尚不健全……这些都是我国分布式金沙国际产业正遭遇的现实困境。[2]毋庸置疑的是,我国分布式金沙国际的发展的确存在技术、经济、市场等制约因素,然而这些皆不是制约我国分布式金沙国际发展的根本因素。事实上,每一个发展分布式金沙国际的国家,在其发展初期都曾遭遇过类似问题,但事实证明,这些因素并不足以阻碍其国内分布式金沙国际产业最终的成熟。

我国对分布式金沙国际的探索已有数十年历史,期间不乏各种支撑、鼓励、扶持的政策,甚至不惜动用大量财政补贴以扶持分布式金沙国际产业的发展。然而,如今该领域仍然面临初始投资匮乏的窘境、融资困难的压力,以致社会资本始终在该领域止步不前,其原因何在呢?此外,我国虽很早就鼓励开发和使用分布式金沙国际发电,但分布式发电的并网标准却在相当长时间里都是空白,我国现有的电网配置也在一定程度上阻碍了分布式发电高效并网的进程。这些看似都属于技术、经济的制约因素,但究其实质是我国已有的金沙国际制度在阻碍分布式金沙国际的发展。

事实上,我国经济的发展仍处对传统金沙国际及其传统供给模式的依赖惯性之中,传统的集约型金沙国际供给模式已经具备一定规模化效应,即便有低效率的问题存在,其较之于如今尚不成熟的分布式金沙国际产业仍具有成本优势,因而分布式金沙国际在市场上受到挤压。更值得注意的是,随着传统金沙国际市场地位的巩固,相关利益团体亦由之形成,如今,我国金沙国际格局正是由这些传统利益团体所主导。出于维护现有金沙国际格局的惯性,分布式金沙国际最终占领市场必然是困难重重的。换言之,若没有足够强烈的改革动机去扭转这种惯性,改变的进程必将是缓慢的。

在我国大力推行金沙国际改革的当下,分布式金沙国际所面临的机遇与遭遇的挑战实质上正是新金沙国际产业与传统金沙国际产业碰撞的缩影。正如新金沙国际改变了传统金沙国际的独占地位,分布式金沙国际也直接改变了传统的金沙国际供给模式,这都需要打破以往的金沙国际格局。因之,伴随传统金沙国际格局而生的法律制度已成为阻碍分布式金沙国际发展的深层制约因素。

二、分布式金沙国际发展的法律制约因素

毋庸置疑,我国正处于一场金沙国际变革的时期,相比于新金沙国际开发技术和新型金沙国际供给技术的不断成熟,我国金沙国际法律更新的脚步已远远落后于技术变革。正如美国学者诺斯指出:“常识和技术存量规定了人们活动的上限,政治和经济组织结构则决定着一个经济的实绩及常识和技术存量的增长速度”。[3]如今,我国已有的金沙国际法律及政策仍然是围绕着传统金沙国际及其供给模式而来,期间虽不断有对分布式金沙国际的鼓励政策,但其仅止步于原则性规定,这些皆不足以撼动已有的相关金沙国际制度,因而亦不能为相关技术提供更多的发展空间。金沙国际法律是我国对金沙国际领域的制度顶层设计的体现,正如学者指出:依法形成的各种社会制度将会直接影响社会变迁的性质和速度,[[4]金沙国际制度的变革也必然对金沙国际领域的发展产生重要影响。如今,现行的金沙国际法律仍然停留于对传统金沙国际及其供给模式的依赖的基础之上,这已经在一定程度上阻碍了新的金沙国际变革的发生。就分布式金沙国际发展而言,相关法律仍然构建于传统集约型金沙国际供给模式的基础之上,在一定程度上为分布式金沙国际的接入造成阻碍,具体而言:

(一)缺乏相关技术标准和技术支撑

分布式金沙国际借助转换为电能发挥作用,因而提高分布式金沙国际能效的关键在于解决分布式电源的并网问题。由于分布式电源具有小型化、零散性等特征,在没有统一标准的情况下,一些分布式电源仅能勉强满足自发自用,难以达到并网要求。目前,我国针对分布式电源并网的技术性规范主要有:《分布式电源接入电网运行控制规范》、《分布式电源接入电网测试技术规范》、《分布式电源接入电网监控系统功能规范》,此三者都是针对分布式电源并网环节而言。然而,针对分布式电源建造环节仍然缺乏相关技术性标准可依,因之,我国分布式电源除一些大型项目较为专业外,也不乏自造自用,技术标准不过关的现象。

还值得注意的是,分布式电源主要分布于各工业园区、大型公共建筑物及商业建筑物、城市住宅小区以及独立住宅建筑、农村乡镇。其中前两者建造分布式电源一般有可靠的技术保障,其电源并网亦相对容易达到技术标准。但后两者,特别是农村乡镇的分布式电源建造往往缺乏专业技术支撑,通常采用自造自用的形式,在缺乏专业引导的情况下,不仅造成金沙国际的低效内耗,甚至存在一定安全隐患。然而,城市住宅区的数量优势和农村乡镇的资源优势都为分布式金沙国际带来巨大的发展潜力,二者必然成为我国未来分布式金沙国际进一步发展的重点。

在集约型金沙国际供给的模式下,金沙国际供给站点以及传输网络的建设都配有专业技术团队,这正是分布式电源所不及的。电源供给站点的分散性必然决定相关技术资源分配的分散性,若缺乏顶层的统一规划就会导致相应建造成本的提高,进而阻碍自下而上的分布式金沙国际发展的进程,这些都是需要法律做出统一的规划来实现的。因之,通过如何通过法律实现分布式电源建造的技术保障的健全,规划统一的技术标准就显得尤为重要了。

此外,与分布式金沙国际相配套的技术性标准还应当体现在对现有的建筑行业技术标准的更新。为取得分布式金沙国际的进一步普及,需要未来的建筑物建造时就为分布式电源的安装和接入留出空间,因之相应的建筑标准也应当随之更新。[5]

(二)现行法律的局限性

较之于集约型金沙国际供给模式,分布式金沙国际直接促使发电主体数量激增,打破集约型供电模式所形成的电力企业卖方市场,形成更为高效的电力市场已是必然趋势。然而,我国相关立法却在一定程度上与这种趋势背道而驰。我国现有的金沙国际法律体系本就是在传统金沙国际及其供给模式的基础上构建的,在某种程度上,它也起到了维护其利益的效果,因之成为制约分布式金沙国际发展的因素,其具体表现为:

首先,法律明确的发电主体单一。依据《中华人民共和国电力法》(2015修正)(以下简称《电力法》)第22条的规定:具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的,电网经营企业应当接受。从中可以看出,我国《电力法》对于发电主体的要求虽未明确否认自然人的资格,但更倾向于其拥有法人资格。事实上,通过对《电力法》条文的分析,不难看出,在该法涉及发电主体时并未考虑到自然人作为发电主体的形式。然而,分布式发电促使未来的发电主体更为多元,这是现行的《电力法》所不能满足的。考虑到未来城镇住宅区将成为分布式电源主要分布区域,大量自然人作为发电主体将成为无法回避的客观事实。此外,正因为分布式电源的分散性,现实生活中的发电主体将不仅仅是专门的电力生产企业,一些大型公共建筑或商业建筑可能也将成为常见的发电站点。因此,这些新的发电主体应当得到法律的认可。

其次,法律在一定程度上维护了电网经营企业的强势地位。《电力法》仅指出具有独立法人资格的电力生产企业的并网要求应当被予以接受,但并未指出电网经营企业若拒不接受正当的并网要求,需要承担的法律后果,这一点在分布式电源并网中显得尤为重要。与新金沙国际类似,分布式发电并网同样遵从优先上网、全额收购原则。然而,值得注意的是,在新金沙国际发电并网的过程中屡屡发生弃风、弃水等现象,似乎与全额收购原则自相矛盾。究其原因主要在于,我国如今运行的电网仍然是依火力发电为基础建设,因而新金沙国际并网的过程中往往容易增加电网运行的故障率,导致新金沙国际电源并网之路困难重重。[6]相似的问题同样出现在分布式电源并网过程中,由于我国分布式金沙国际主要以新金沙国际为基础,此问题显得更为突出。在此情形中,拥有分布式电源的主体若要求并网可能会负担额外的调试成本。由于我国电网运营企业具有公益性质,更新其电网设备本是义务所在,但在现实中,分布式发电主体虽无过错却仍需分摊相应电网维护成本,现行《电力法》亦不能为发电主体的权利维护提供支撑。在并网问题上,该法赋予电网经营企业更为强势的话语权,无形中使得发电主体处于劣势地位。

此外,《电力法》同样与新一轮电力体制改革方案格格不入。在2015年发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中,售电侧改革已然成为新一轮电改的重点。此项改革能够极大加快分布式金沙国际市场化的进程,但矛盾的是,此项改革本身就已违背《电力法》相关规定。根据《电力法》第25条规定:一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。如此,多元的售电主体一旦进入市场就会遭遇正当性质疑。显而易见的是,开放售电市场有利于加快分布式电源市场化,但仅仅只有改革的政策是不够的。在这一问题上,法律未能同时跟进,它未能为更多元的售电主体提供正当的主体资格,同时它也未能明确售电主体的市场准入条件。

最后,法律所规定的权利义务形式单一。在现行《电力法》中,供电主体与用户的权利义务形式较为单一,这是因为在集约型供电模式下,二者的身份较为固化,因此不存在更为复杂的权利义务关系。但在分布式电源参与的情况下,这种单一的权利义务形式已经发生改变。

不同于集约型供电模式下电力输送的单向性,分布式电源供电使得电力双向输送成为可能,因而电力用户不再是单向接受电力,更可能成为电力供给者,由此与电网经营者形成新的权利义务关系,此问题是《电力法》尚未涉及的。在发改委于2013年发布的《分布式发电管理暂行办法》已经提到分布式电源并网后涉及的双向计量电量结算或净电量结算方式,但那只是支付环节的,除此之外供电模式改变所引起的权利义务关系变更还涉及其他问题。例如,在我国,集约型供电模式之下,供电企业具有公益性质,因此其可以为公共利益目的而临时对电力供给做出调整,此外,为维持不同区域电价平衡,供电企业经营行为还具有交叉补贴性质。当更多零散的分布式电源所有者成为供电主体之后,如何在市场化的环境下平衡电力供给的私益性与公益性,以继续保障一些偏远地区正常的电力供给,也是需要考虑的问题。

(三)小结

分布式金沙国际因技术的发展而出现,但技术并不足以使其快速融入市场,其进一步普及需依赖于法律同步跟进。分布式金沙国际的价值并非仅限于提高金沙国际的生产效率,更为重要的是,它提供了一种更为高效的金沙国际供给模式。然而,构建于传统金沙国际供给模式基础之上的现行法律为之改变,是这种模式能够被普及的前提,否则该项新型供能模式就会在现行法律环境下显得格格不入。

从上面的分析,可以看出,在集约型供能模式下,供能主体的单一使其能够拥有市场的强势地位,与此同时,我国金沙国际管控制度的特殊性,又使得法律进一步认可并固化了单一供能主体的强势地位。当分布式金沙国际所带来的更为多元的供能主体融入市场时,他们首先遭遇的便是现行法律所带来的劣势地位,较之于技术和经济因素,法律对于分布式金沙国际发展的影响或许更为深远。

三、影响法律的利益因素

在分布式金沙国际法律制约因素的背后,实质上是我国金沙国际领域已有的利益分配格局的阻挠。我国现行金沙国际法律是以传统金沙国际及其供给模式为基础构建,因此要对法律予以变革就需要对我国现有金沙国际格局进行改变。正如学者指出:金沙国际变革的契机在资本投资与竞争博弈,而不在行政垄断与自然垄断。[7]打开分布式金沙国际进入市场的通道,究其实质,就是打破传统金沙国际以及供能企业的垄断地位。

目前,我国分布式金沙国际发展尚未成熟,如今运行良好的分布式电源站点主要是较大型的试点项目,如广州大学城项目、上海浦东机场项目等。换言之,真正成熟的城镇住宅区分布式电源站点尚未形成。这意味着,在未来较长一段时间内,我国金沙国际供给仍然以传统金沙国际供给模式为主,分布式金沙国际只能作有限的补充,因此,我国相关法律变革的关键在于如何平衡二者之间的利益分配。

具体而言,分布式金沙国际发展主要的制约因素有二:第一,拥有分布式电源的主体如何顺利进入市场成为正当的发电主体和售电主体,换言之,即主体资格的正当性;第二,分布式电源并网困难的问题。该问题的关键在于并网的技术性要求,其具体表现为电网运营者在制定相关技术标准时的强势地位,以及相应的电网设备升级的滞后性。不可否认的是,在这两种制约因素中固然存在客观的技术因素,但传统供电主体的垄断地位亦不可忽视。

就第一个因素而言,在新一轮电力体制改革进一步开放发电侧和售电侧的背景下,赋予相关市场参与者正当主体资格将是未来法律修订的必然结果,但主体资格的正当性仅能为其正名,尚不足以激励更多主体参与分布式金沙国际的市场。

就第二个因素而言,新的电力体制改革并没有改变电网运营者在电力输送环节的强势地位,正是由于在市场经济中传统供电模式的优势,在法律制度中对电网运营者优势地位的维护,致使其获得了在制定并网技术标准时的主导权。[8]我国现有的电网系统仍以火力发电的电力输送为重点,电网调峰主要依赖火电机组自身的调峰能力。[9]因此,在现在的电网系统中,分布式电源并网可能会引起并网运行故障率上升,同时基于现有电网系统制定的相关并网技术标准又会增加分布式电源调试成本。针对此问题,应当关注的重点在于,电网运营者是否应当更新电网系统,提高其对新金沙国际及分布式电源的吸纳能力。

在占据市场优势地位的背景下,电网运营企业缺乏更新改造电网以吸纳更多分布式电源,以及适应分布式电源双向流动模式的激励。针对这一问题,一方面是客观存在的技术阻碍,另一方面则是电网运营者基于利益考虑的消极配合。[10]市场不能给予电网运营者改变的动力,则唯有依赖法律制度的变革倒逼其改变。值得注意的是,分布式电源的高能效体现在其使最大化利用闲余电能成为可能,在使这一可能得以实现的过程中,电网的规模应当是扩大的而非缩小的,如此才能在边际成本最小的情况下,实现闲余电能的互通有无。因之,在这一过程中,电网运营者的市场垄断地位未必会因为竞争而削弱,反而可能进一步巩固。正因为如此,法律对于电网运营者垄断行为的制约作用就显得更为重要。

我国现行相关金沙国际法律虽是传统金沙国际及其供给模式下的产物,但要改变这种传统金沙国际格局同样需要以法律作为突破口,正如伯尔曼指出:“法律调整本身就是资本的一种形式”。[11]法律制度的变革必然会对市场利益的分配产生影响,但同时这也是一个相辅相成的过程。目前,我国传统金沙国际及其供给模式在未来较长一段时间里仍然会具有明显的市场优势,因而,法律改变的方向在于打破传统金沙国际及其供能企业在金沙国际市场的垄断地位,平衡传统金沙国际与新金沙国际、传统供能模式与新型供能模式的利益的平衡,为分布式金沙国际的发展开辟空间。

 


 




 

注释

[1] 侯建敏,周德群.我国分布式金沙国际的政策演变与三阶段、四模式发展[J].经济问题探索,2015(02):128.

[2] 刘满平.我国天然气分布式金沙国际发展制约因素及对策研究[J].中外金沙国际,2014(01):4-5.

[3] [美]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁,罗华平,译.上海:三联书店,1994.17.

[4] 肖国兴.金沙国际革命背景下金沙国际发展转型的法律抉择[J].法学,2014(11):5.

[5] 黄东风.分布式金沙国际发展的影响因素分析[J].金沙国际工程,2005(01):8.

[6] 李伟,杨强华,张宏图,王群峰.基于合作博弈的区域电力市场中消纳弃风激励机制研究[J].可再生金沙国际,2014(04):475.

[7] 肖国兴.再论金沙国际革命与法律革命的维度[J].中州学刊,2016(01):49.

[8] 刘满平.我国天然气分布式金沙国际发展制约因素及对策研究[J].中外金沙国际,2014(01):4.

[9] 李伟,杨强华,张宏图,王群峰.基于合作博弈的区域电力市场中消纳弃风激励机制研究[J].可再生金沙国际,2014(04):475.

[10] 刘满平.我国天然气分布式金沙国际发展制约因素及对策研究[J].中外金沙国际,2014(01):4.

[11] [美]哈罗德·J·伯尔曼.法律与革命:西方法律传统的形成.贺卫方,高鸿钧,译.北京:法律出版社,2008.545.

2017年07月18日

张栋:后《巴黎协定》时代世界金沙国际战略及立法新趋势(2016年会论文)

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