一般而言,油气行业改革指的是油气行业的市场化改革。然而,由于目前对“市场化改革”没有进行定义,导致对于“市场化改革”存在不同理解,从而产生分歧,甚至没必要的争论。有人认为油气行业的市场化改革就是完全放开,不需要任何监管;也有人认为,存在监管就等同于油气行业依然由政府主导,政府对油气行业运营和油气资源的开发及企业的决策等进行干扰。笔者认为,这些看法都是有失公允的。大家在思考油气行业的改革时,应当从四部分内容进行思考,这四部分缺一不可。

第一部分是关于油气行业资源的所有权和使用权。这部分涉及到矿权竞争性开放、招标、出让,以最大限度实现全民所有的矿产资源价值最大化;并且对获得矿权的油气开发企业给予保护,保障其正当的投资利益。

第二部分是关于市场准入。市场准入关系到油气行业上、中、下游多元主体的参与和竞争,打破目前三桶油垄断的行业格局。通过修订相关的市场准入规定,允许多元主体参与,以竞争提高整个油气行业的效益。如此才能活跃市场,与世界油气交易市场接轨,从而创新油气领域的价格发现机制,通过价格杠杆实现资源调配,为市场化改革做好准备。

第三部分是关于公平竞争,反对行业垄断。既要反对政府对油气行业的行政垄断,同时也要避免企业滥用自己的垄断地位。鉴于在历史上国家石油企业对中国油气行业的贡献,要对国家石油企业给予应有的敬重;但同时也要给新加入的企业公平竞争的机会,鼓励他们通过技术研发增强自己的竞争力。与此同时,也要防止在油气行业中通过企业并购造成经营者过于集中,防止通过滥用市场地位或法律授予的专营权、价格合谋等方式获取垄断暴利,侵害消费者的权益。

第四部分是关于油气行业的监管。包括环境污染,资源保护,油气开发、生产过程中的安全,健康以及油气产品的价格监管,还包括对一些特殊作业(如钻井行业)的技术资质进行监管。油气行业改革绝不代表说放开之后企业可以为所欲为,肆意破坏环境,掠夺资源。

以上四部分是对金沙国际改革的整体认识,金沙国际改革只强调一方面忽略其他方面(例如只强调放开而不注重监管)是对改革不全面的理解。如果是这样理解改革,那么是否冠以改革“市场化”就无所谓,因其已事先划定了内容。

一、油气行业资源的所有权和使用权

油气行业改革的根本问题是油气上游矿权的出让与转让等,即如何对全民所有的矿产资源进行合理配置。在这个问题上,目前世界上大多数国家已逐渐从国家垄断的模式转向开放式,多元主体参与矿权开发。各发达国家,如美国、加拿大、澳大利亚,都允许对外通过竞争性招标的方式获得区块。发展中国家如墨西哥,近年也通过对宪法和法律的修订开放油气行业,允许除墨西哥石油企业以外的其他企业参与投标,开发油气资源。甚至连沙特阿拉伯这样的一个实行国家油气资源垄断的国家,也正进行国家石油企业重组的尝试,以增强商业化运作。

这些改革背后的原因在于通过打破垄断,通过多元主体参与以解放生产力,发挥主体的主动性和创造力,提高整个行业的效益。油气行业改革总的目标也是最根本的目标,就是提高行业的效益。当然,大家也会提到油气行业改革低碳发展的目标,但即使是低碳发展的目标,也是考虑到油气行业高排放、高污染导致的外部性成本问题,造成整个社会、行业缺乏效益而采取的政策目标,即低碳发展。所以从根本上来说,低碳发展也是对行业、国家整体效益的一种考量。

对于改革的时机,有人认为油价高时改革难以推进,这有一定的道理。因为在油价高的时候,国家石油企业不会愿意把资产轻易地转让给别人或退出。而在油价低时,国家石油企业更愿意退出区块,或与他方合作。但油价低时,民企或其他企业也可能因为油价低,油气项目商业性价值降低,而不愿意进入,这也是在低油价时放开油气资源的一些困难。

但根据笔者的实际观察,即使在低油价时,民企依然在积极寻找各种油气投资机会,包括非常规油气开发,二次、三次开发项目。尽管中国法律没有规定民企可以直接获得油气矿权或开发、生产资质,但民企通过承包、合作等方式,实际上已经进入了中国的油气行业,当然其合法性目前在法律上得不到保护。法律与现实的脱节,使民企在通过承包或与其他油气企业合作进入油气行业上游时产生许多纠纷。因此,立法者必须尽快通过立法,解决民企进入油气上游领域的合法性问题,使其正当的投资权益得到保护,同时也避免权钱交易,出现腐败。

二、市场准入

有专家认为,如果要放开市场准入,目前法律上的障碍就是《矿产资源开采登记管理办法》第三条的规定。只要将第三条“开采石油、天然气矿产的,经国务院制定的机关审查同意后,由国务院地质矿产主管部门登记,颁发采矿许可证”修改为“在中国境内的任何实体(外资企业需给予负面清单从中国对外国投资的主管部门获得准入许可)欲开采中国境内的石油、天然气矿产的,需要针对国务院地址矿产主管部门设定的区块,通过受邀投标、公开竞标或法律允许的其他公开透明的竞争方式获得相关区块的探矿权,并且经在国务院地质矿产主管部门的登记,办法相关区块的油气采矿权许可证”即可。

除此之外,笔者认为“企业进入油气上游领域是否需要在营业执照中体现”也只是一个技术问题。工商登记应当朝着“法不禁止即允许”的方向进行改革,不应在进行工商登记时就设置门槛。由于油气行业上游长期由国家石油企业垄断,民企难以在短时间内具备作业能力。所以,如果在放开市场、设置准入门槛时要求民企必须具备作业能力,“市场准入放开,多元主体参与”就可能成为一句空话,难以实现。只要企业具备油气勘探、开发、生产能力,就有权获得经营范围,有权从事油气上游领域的勘探、开发、生产。考虑到民企在作业能力上存在的局限,民企可以和拥有作业能力的国企合作,通过组成联合体投标的方式解决民企作业能力不足的问题。

对于油气行业所需要的技术资质,笔者认为同样应当采取动态监管的方式,而非将其作为企业在最初进行工商设立的一种固定门槛。对于已经设立的企业,只要其通过招聘技术团队、高管,并购、重组等方式获得相应的技术能力,就可以申请技术资质。将此作为工商登记的固定门槛,会使有意从事油气勘探、开发、生产的企业望而却步。让企业逐步培养起自己的作业能力,从而获得技术资质,这是培育市场主体,建立多元主体参与的市场结构的有效方法。仅以民企不具备作业能力/技术资质,就将其统统拒之门外的做法,是粗暴而简单化的。只有通过各种方式培育市场主体,才能实现油气行业上游的多元主体参与。当然,这种动态监管还包括当企业不具备了技术资质的时候,撤销其资质。油气改革要在有关资质和企业登记等方面解放观念,以更加合理的方法妥当解决市场准入、门槛等问题。

三、公平竞争

公平竞争,指的是在油气行业要反对垄断,对于市场上的合法主体在法律上应当一视同仁。国家石油企业回归企业属性,淡化行政色彩。但鉴于国家石油企业在历史上的贡献,在现改革初期可以保留或赋予其一些特权。以墨西哥为例,在墨西哥的油气改革中,考虑到墨西哥国家石油企业Pemex历史上对墨西哥油气行业的贡献,在改革中赋予Pemex一些特权,如公开招标前允许Pemex优先选择油气资源。因为中国很有可能走同样的路,墨西哥的油气改革具有深刻的借鉴意义:给国家石油企业一种历史上的敬重,让其优先获得油气区块;对国家石油企业现持有的区块其可以优先筛选,保留想继续开发的区块;并且设定一个持有的比例,对于国家石油企业不继续开发的区块,可以退出,让其他企业参与。这样的初步改革方式会使国企继续作为主要的市场主体,其他主体作为次要主体,符合现阶段行业结构的实际情况。所以,大家谈公平竞争,并不是一切推倒重来,将国有企业拆分、弱化,也不意味着民企可以没有任何形式上的要求,肆意妄为。

尽管考虑到在资源占有和起步程度存在差异的现状,仍然以国企作为主要的实体,但是大家在法律意义上要强调国企和民企的公平竞争。强调公平竞争的意义在于:公平竞争对于国企是一种警示,尽管其现在具有资源优势,但如果其发展不好,效率低下,长期以往将会转盛为衰;而目前实力较为弱小的民企,如果企业治理、发展好,决策正确,技术研发实现突破,并抓住市场公平竞争的机会,就有可能超过国企。

通过动态的角度看待企业的发展,而非静态的打压,在法律上给予公平的对待,这样才能真正使民企有发展的机会,同时通过市场竞争鞭策国企保持自己的竞争态势,实现真正意义上的做大做强。

四、监管

在油气行业放开之后,如果国家的监管水平跟不上,允许各种企业肆意进入,就可能进入“一放就乱”的状况,包括矿权的权钱交易、腐败,环境破坏、对资源破坏性的掠夺、开采,漏油、漏气安全事故频发等,造成社会的不稳定,使得改革受到影响,甚至导致改革倒退、改革夭折。所以,大家强调:监管是油气行业市场化改革不可或缺的一个关键要素。但是,我国目前在监管方面依然存在几个缺陷:

第一,矿权“一级登记,多级监管”的制度在监管上存在很大问题。“一级登记,多级监管”即在国土资源部进行一级登记,由地方政府实施具体监管。但是,由于实施监管的地方政府并没有权力登记矿权,权力义务的不一致影响了地方监管的积极性。并且,虽然对于部分矿权(如煤炭)地方可以授予,但是与煤炭相关的煤层气作为一种特殊矿种,却属于国家一级发证。煤炭和煤层气的自然属性相关,但是在法律意义上却被人为割裂了,导致了矿权重叠,继而造成监管的混乱和纠纷。如何建立中央和地方相互配合,合理有效进行监管的油气矿权监管制度是油气改革重要的一个内容。但是,目前这个难题仍有待解决。

第二,由于目前我国只有油气矿权的监管部门(国土资源部)的全局监管,在油气勘探、开发和生产作业中缺乏具体监管的部门。曾经的石油部已改组成中石油,由中石油承担部分的政府职能。而金沙国际局油气司由于人数限制和编制限制,人员编制等问题,很难履行对油气行业的监管。一旦授予矿权,在油气矿权勘探、开发、生产过程中将很可能没有监管。所以,有关部门应当考虑在油气矿权放开的同时,组建负责油气矿权勘探、开发、生产监管的部门。可以考虑将中石油部分的政府职能与金沙国际局和发改委等部门结合在一起,组建中国的石油和天然气金沙国际部。

第三,关于油气行业的环境监管。以煤炭行业的环境监管为例来看,中国目前的环境监管能力(特别是化石金沙国际开发中的监管)是很弱的。所以,在开发的同时要改进、提高环保部门对油气行业的环境监管。这方面如果监管不力,也会造成很严重的不良后果。

第四,对于油气行业改革的整体设计而言,由于油气行业的改革包括油气矿权、市场准入、公平竞争、监管等问题,涉及到全产业链和各个部门,光靠一个部门或企业的力量,难以承担整个油气改革的重任。各企业和部门都会自然地只考虑到本企业和本部门的利益,无论是从意愿还是局限来看,一个部门或企业都难以最合理地设计油气改革的蓝图。同时,考虑到墨西哥油气改革的经验,笔者认为,中国油气改革应由中央政府高层领导人进行牵头,多个部门参与的一个油气改革小组来推动。这个改革小组应当有国土资源部,人大法工委,国务院法制局、环保部、三大石油企业、国资委等多个部门的参与,着眼于国家利益,超越于部门利益。只有最高层领导人运用政治家的决策能力,各个部门发挥钢铁般的实行力,知行合一,才能真正推动中国油气行业改革的进行。



2017年07月19日

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