【内容摘要】油气等金沙国际资源是发展经济的重要物质基础,在国家经济体系中占有战略地位。随着我国对金沙国际需求的稳步增长,油气对外依存度也不断攀升,这一方面迫使油气企业纷纷走出去,开展国际金沙国际合作从而保障国内的金沙国际安全;另一方面,在对外金沙国际合作中,学习西方发达国家的油气法治体系,借鉴他们管理油气行业的成功经验也十分必要。挪威对石油的商业开采历史十分悠久,实践经验丰富,逐渐形成了较为完整的独具特色的油气法治体系。学习和借鉴挪威的石油政策、先进的油气立法理念、完善的法治体系以及切实可行的油气资源管理制度有着重要的理论和现实意义。

【关 词】石油法  石油政策  石油基金  规制

 

    金沙国际是经济增长与发展的引擎,石油是工业的血液。因此,金沙国际问题是一国经济和社会发展的瓶颈,是一国国家安全和社会持续发展的前提。金沙国际问题的妥善解决已成为国家一项根本性战略任务。目前,中国已成为世界上第一大金沙国际生产国和消费国。其中石油的对外依存度已超过60℅。鉴于石油等金沙国际资源在国民经济发展中的不可替代作用,国家一方面主动开展国际金沙国际合作,积极拓展金沙国际的进口的多元化;另一方面在国内通过高新技术深挖潜能,开展节能降耗,向管理、向制度要效益。由于石油等化石类金沙国际资源的不可再生性,因此为了保障经济、人口和环境的可持续发展,任何一国都有必要为其金沙国际的生产和消费制定一个比较合理的、长远的、可控的金沙国际政策和法律体系。作为北欧因石油而富有的典型代表国家之一,挪威,是如何规避资源的诅咒的?这主要得益于其高度重视人才和技术,进而制定了适宜的石油政策、先进的立法理念、完善的油气法治体系以及公开透明的管理体制。作为世界上最大的发展中国家,中国不妨从中汲取些经验,进而能够尽快地制定出适合我国资源禀赋、经济社会发展需求的金沙国际法治体系。

 

一、挪威国家的油气资源概述和政治体制

(一)油气资源

挪威油气、水力、森林、渔业资源丰富。20世纪70年代兴起的近海石油工业成为国民经济重要支柱,挪威现为西欧最大产油国、世界第七大石油生产国和世界第三大石油出口国(仅次于沙特和俄罗斯)。

截至2014年年底,石油已探明储量为8亿吨,产量为1895(千桶/每天),约合8560万吨,消费量为238(千桶/每天),约合1030万吨。天然气方面:已探明储量为1.9万亿立方米,年产量是1088亿立方米,年消费量为47亿立方米。[1]

(二)政治体制

根据现行宪法规定,挪威实行君主立宪制,国王为国家元首兼武装部队统帅,有权提名首相人选,但无权解散议会。哈拉尔五世1991年成为挪威国王。执政党是保守和进步党。

议会(Storting, Great Council)为国家最高立法机构,位于首都奥斯陆挪威议会大厦,采用比例代表直选制。议会实行一院制,由169名议员组成,每四年选举一次。主席团由主席和五名副主席组成;挪威工党达格·特里耶·安德森2009年至今担任主席。议员分成12个常设委员会和4个程序委员会。虽然挪威几乎所有公共机关都附属于政府,但三名申诉专员、议会情报监督委员会、国家审计署均附属于议会。2013年大选后,工党55席,保守党48席,进步党29席,中间党10席,基督教人民党10席,自由党9席,社会主义左翼当7席,绿党1席,议长为Olemic Thommessen[2]

挪威的法律体系是一个混合法系,兼具习惯法、民法法系和普通法的传统。挪威法院独立行使职能,分为三级,即最高法院,6个高等法院,93个区、市初审法院。最高法院设1名院长和18名大法官。此外还设有劳资纠纷法院、社会保障法院、土地认证法院等。

挪威本届政府于20131016日组成,首相Erna Solberg组建的保守党(H?yre)和进步党(FrP)联合政府,取代了首相Stoltenberg200510月以来执政的工党,社会主义左翼党和中间党的联合政府。内阁共18人,其中保守党11人,进步党7人。[3]

二、挪威的石油政策

(一)、政策的重要性

一个适宜的石油政策可以促进石油资源的良好发展。而适宜的石油政策应当认识到石油资源的不可再生的本质。因此,挪威政府力求这样一个发展政策,即在石油资源管理方面达到善治和透明,以提高石油资源对国家发展的贡献率。

挪威石油政策一直以来就不接受那种传统的石油企业与政府关系模式的影响。其自始就以简洁、一致性、连续性而闻名于世,并且也以对国际石油企业勇敢大胆而著称。其石油政策的最高目标是,在环境保护和资源管理政策的框架下,创造最大的价值。

(二)政策发展阶段:

1、从19世纪60年代到19世纪80年代初期,对处于婴儿时期的石油工业,石油政策以民族主义和保护主义政策而著称。这个民族主义策略的目标就是通过信息交流、技术转让、来培育和激励挪威石油企业,进而使他们有能力开发石油资源。当多国企业也想扮演一个重要而又长期角色的时候,壮大挪威石油社会是其早期石油政策的明确目标。

尽管挪威政府的石油政策是一个不断变化的动态过程,但其整个石油政策目标却是唯一的,即要求能够有效地促进石油资源的最佳管理。因此,自从1970年早期以来,挪威关键的油气政策一直就是由国家来管理和控制他们的资源。

2、从19世纪80年代初期至今,挪威政府实施国际化的政策,这主要体现在由Statoil作为作业者和参与者参与到国际领域的活动。理由如下:充分利用挪威的竞争力和技术;开拓潜在的新兴市场;平抑挪威大陆架油气活动的波动性;获取新技术和专门技能。实施这一政策的目的则是为了确保长期的价值创造和广泛的就业,尤其是当开采完挪威的石油资源之后。

挪威政府在制定油气政策时考虑的两个关键要素:首先,挪威的油气资源是国家财富的组成部分。因此,整个人口都应当从这些资源的消耗当中受益,这就意味着石油收入应当以着眼于提高当下和未来挪威人的福利待遇为目的来加以管理。石油基金就是基于此效果而设立的。其次,为了满足第一个要素,其第二个要素就是吸引国际上最好的专家和特长,来提高国内参与者与国际参与者之间的合作。在挪威政府看来,这对资源发展非常重要,因为只有将国内的和国际的常识和技能结合起来才能确保石油资源价值的最大化。挪威的这一政策定位可在1996年《石油活动法》第1章的第2条得到反映:

石油资源的管理应当基于长远地造福于整个挪威社会为目标来加以实施。为此, 资源管理应当为国家提供收入,并应当有助于确保福利、就业和环境的改善,增强挪威的贸易和工业以及工业化进程,与此同时,适度考虑地区的和当地的政策因素和活动。

(三)、政策的侧重点

鉴于挪威石油资源要着眼于整个社会,其结果就是其石油政策有5个主要方面需要兼顾。这5个方面最初在上世纪60年代被提了出来的,现已被精炼化以符合工业、国家和国际化的需求。挪威石油政策的主要要素包括:

1)、海底石油储藏属于国家,国家有权决定采用什么样的手段来开采;

2)、保持国家对石油工业的控制权,并从中获益;

3)、管理石油资源以造福于整个挪威社会;

4)、培育、发展和鼓励一个技术熟练的、有竞争能力的石油企业和供应工业;

5)、为当一代人和未来的后人设立并维持一个挪威未来基金;

6)、政策的关注点应放在环境保护方面以保证为当代人和未来几代人留下一个可持续发展的环境。

根据挪威的规制框架,挪威国家有权控制境内大陆架石油的开采和生产的比率,进而控制石油资源消耗比率。这一消耗比率是其为未来几代人保留石油资源的整个政策的一部分, 也是为开采资源而制定的必要的规制框架。

许可证框架是建立在可预测性和透明性基础上的,以确保重要的社会考量得到维护,并且由石油所创造的价值能够使整个挪威社会受益。

三、油气法治体制

(一)油气管理体制

在挪威油气资源管理体系中,议会为上游产业政策的决策者,负责制定石油产业的整体框架以及制定油气法律法规和准则等。国王在大部分政策及法律的制定方面与议会一起享有决策权。石油金沙国际部(Ministry of Petroleum and Energy, MPE)是石油活动的具体管理者,其下属的石油管理局(Norwegian Petroleum Directorate ,NPD)是行业的监管者并具有决策咨询职能。另外,财政部、环境部、劳动和社会事务部、渔业和海岸事务部、区域发展部以及地方政府也对石油活动的部分相关事务进行管理。

挪威石油管理局是挪威政府的一个专家局和管理机构,负责挪威大陆架石油资源的监管。总部设立于斯塔万格。在行政上隶属于挪威石油金沙国际部。其职责在于确保油气资源配给的最优与对环境损害的最小化。该机构在1972714日由议会创立,其职责就是管理石油资源。它最初是工业部的一部分,后来成为于1978年成立的石油金沙国际部的组成部分。自20041月,与劳动和安全相关的部门成为一个分立的机构,即挪威石油安全局,隶属于劳动和社会事务部。员工大约有200人,该机构涉及勘探、开发和作业、分析和框架、数据管理和组织等4个主要领域,主要职责有:

通过其专业一体化的和跨学科的专家协作工作向石油金沙国际部提供咨询建议;负责挪威国家整个大陆架的数据,其对数据的汇总、分析和观点是进行油气活动的重要的事实基础;石油管理局应主动通过强调对问题的长期解决方法,优化机遇、规模经济、联合作业达到潜在的资源的现实化以及确保资源的不丢失;同其他部门合作,以确保石油活动的全面跟进;

该机构对被授权的领域设立框架,规定条例,制定决定。负责引导测量的审计和收取来自石油工业行业的费用,同石油金沙国际部一起担负供应的安全责任。此外,为了资助为了发展而石油规划的进行,石油管理局还负责资源的绘制和石油数据的管理职能。[4]

(二)法律体系

1、法律层次

挪威的法律体系分4个层次:第一层次为框架法律,由议会通过的皇家法令构成,涉及范围比较广泛;第二层次是法规,由立法机构制定,其中不包括对标准的引用,若有背离,须向立法机构申请;第三层次为指南(Guideline),由立法机构制定,包括对标准的引用,包括对标准的引用,若有背离,由企业自行管理并形成文件;第四层次是说明,即对各种法律法规与指南的说明。

2、有关油气勘探、生产的法律法规

1996年与石油活动相关的法律》(Act 29 November 1996 No. 72 relating to petroleum activities)、《与石油活动相关法律的配套条例》(Regulations to Act Relating to petroleum activities)、《资源管理条例》(Resource management regulation)、《石油登记条例》(Regulation relating to the Petroleum Register Regulation for determining the norm price)、《有关挪威大陆架自然资源的科学研究条例》(Regulations relating to scientific research for natural resources on Norwegian continental shelf etc.)、《有关二氧化碳税多付款项利息的条例》(regulation relating to interest on repayment of overpaid amounts of CO2 tax )等等。

挪威石油工业法律主要起到以下作用:确保国家从国有石油资源获得高额的政府收入;确保环境保护与经济协调发展;通过许可证制度保障油气产业管理的严谨、规范和科学。

3、挪威石油法律体系需要解决几个关键问题

1)石油的规制问题——基于目标或原则的设计框架而不是基于规则的规制框架。

世界银行指出,为了石油开采而设立的有效的石油立法框架的基础应当简洁、彻底、广泛,而一般的石油立法则可由授权性条例和标准合同予以补充。而且,基于原则的设计框架有着比基于规则的规制框架所不可比拟的优越性,因为前者为东道国和石油企业提供了一个清晰的法律和合同语境。在该语境中,磋商的是相互有利的文件,而不是严格的合同条件(面对市场波动,其很难或不可能加以改变)。

2)规制框架

采用基于原则的规制,而不是详尽的禁止性规则,很早以来就一直是挪威石油规制的一大特征。今天,这种基于原则的规制方法在1996年《石油活动法》中得到体现。许可证颁发政策是经由挪威石油管理局的自由裁量进而授予石油许可证这一行为得到阐明的——批准油田发展规划,同意或拒绝所有者和作业者权利的转让。

挪威石油资源管理体制的一个重要原则就是为工业提供一个框架条件,该条件表述了一个可以接受的商业激励措施。由于油气行业投资者所面对的自然环境是极其的不确定,因此,法律和合同的环境应尽可能地稳定和确定。

挪威石油体系有以下几个核心原则:

1)、一个稳定的、可以预测的框架。其中开采条件确立了可以接受的商业激励。挪威国家意识到这样一个事实:油气行业的投资者面对预期的不确定性(地质、国际市场的石油价格、技术)为此,有关条件和合同稳定性的不确定性应当最小化,与此同时,仍需要保持框架足够的灵活和变化。

2)、行政决定应当便利于而不是阻碍激励管理。基本的哲学信念就是让一个负责任的工业行业做它最为擅长的事情以有利于国家和工业的互利共赢:国家认为透明的和可预测的过程和决定是石油政策的核心,因为透明在政府与工业行业之间的业务关系上扮演着重要角色;

3)、有关国家的角色应是清晰的和透明的。这是挪威石油政策的基本要素,因为挪威政府认为,唯有通过清晰的角色定位才可能有高效的、卓有成效的资源管理;

4)、通过许可证政策和合同框架,挪威政府目的就是将资源、资本、能力、多样化的观念汇集起来,并且把被许可者之间的制衡以及它们与国家之间的关系联系起来;

5)、作为资源的所有者,国家扮演着制定石油活动的政策、框架条件以及决定的行政管理的政府实体;

6)、作为资源所有者,国家通过国家石油企业(Statoil)直接参与到石油活动中去;对大型油田国家直接进行财政投资。

挪威石油活动的法律基础和规制框架依据1996年《石油活动法》以及1997年《石油活动条例》授权制定。挪威国家控制石油活动,根据1996年《石油活动法》,没有许可证、批准、同意以及联合作业协议,不得开展有关活动。

3)石油生产中的政府参与

石油管理中最为重要的就是国家在石油产业中扮演的各种角色。在挪威,政府角色有6重:

1)、作为海洋活动的规制者,国家决定着包括法律和规制框架在内的发展;

2)、作为资源所有者,政府决定着怎样和何时开采挪威国家的自然资源(消耗政策);

3)、通过国家直接财政利益(State Direct Financial Interest, SDFI),国家直接参与到石油资源的开发活动中去,以期获得资源开发的收益;

4)、国家是国家石油企业(Stateoil)和Norsk Hydro(两者均在纽约和奥斯陆证交所上市)的所有者;

5)、国家作为一个团体开发者,吸引具有国际能力和经验的企业,同这些企业合作以发展具有长远前景的国家企业;

6)、作为一个可持续的实体,政府追求可持续发展的政策,关注环境保护、健康和安全。

4)对石油收入的利用

为避免资源的诅咒,挪威实施审慎的政策(尤其是对油气开采实施的管理和税收体制),政府管理过程是透明的和负责的,最为重要的是,通过设立强制性政府养老基金——全球(前身是石油基金),积累了大量的财政资金。

挪威政府在1990年设立石油基金,它是用挪威石油产业所产生的大量盈余资金进行投资设立的。其目的在于抵消收入的急剧下滑所造成的结果,消除高度震荡的油价所带来的破坏性影响,以及一般性地预防石油收入对挪威经济造成的负面破坏性影响。在2006年,其更名为政府性养老基金(the Government Pension Fund--Global)。基金的收入由中央政府从石油活动获得的净现金和基金资本的投资回报两部分构成。

此外,对石油资源生产和损耗比率的控制、对许可证的发放、油田设施的退役等问题,挪威法律均给与了详细规定。

41996年《石油活动法》及1997年《石油活动条例》概况

该法律于1996年颁布,并于2011624日修订。它分为引言、勘探许可证、生产许可证、石油生产、石油活动的停止、登记和抵押、污染损失责任、对挪威渔民损害赔偿有关的特别规则、安全的特殊要求、一般规定、国家直接财政利益的管理、法律的生效与修订共计12章。其中,引言规定了国家对海底石油储藏拥有所有权并对资源管理具有独占权。该法律涉及石油的勘探、生产、退役、污染损害及赔偿、国家参与等方面的内容。值得称赞的是,该法律是以目标或原则为基础的,法律条文简洁概括,兼顾当前与未来、国家与社会的利益,注重生态保护与可持续发展,并附之以详尽的法规来完善。

《石油活动条例》,在1997627日由皇家法令根据19961129日第72号《石油活动法》第10章第18——颁布条例和规定条件的授权——之规定以及1967210日有关公共管理的程序第13c款第3项和第19条第3项规定制定。最后一次修订在201272日。该条例主要有勘探许可证、生产许可证、石油生产、生产费与面积费、石油活动的停止、信息与文件、石油活动的管理系统、上游管道系统的准入等内容,共计10章。

四、挪威油气法治体制的特点及启示:

1、法律法规完善,管理效率较高。

如前所述,挪威油气法律体系层次分明,权义明确,程序清晰,使得管理者与被管理者都十分清楚自己该做什么,管理效率自然比较高。此外,挪威的法律以原则或目标为基础,而不是以规则为基础,这样一来,兼顾了法律的灵活性与稳定性,这样一来既维护了法律的权威而又紧密贴合当前社会发展形势,真正使法律符合国情、世情和未来发展需要,形成了一个真正的可持续发展蓝图。

相比于挪威的法治体系,我国的油气资源法律法规则是严重滞后,亟待修订、完善和创立。现有的法律法规体系中有许多过时的条款制约了油气行业的发展,主要金沙国际法律缺位。应当加快建立以《金沙国际法》为基础的金沙国际法治体系,尽快出台《石油法》等金沙国际单行法以及配套的法规。

2、政府部门分工明确,各司其职

如前所述,国王及议会是规则的制定者,石油金沙国际部及其他政府部门是管理制度的具体实行者,针对专门事务则有专门的管理授权,例如石油基金的管理有财政部授权挪威央行,而石油基金的投资管理由挪威央行授权挪威银行投资管理企业(NBIM)。各部门和机构分工明确,各司其职,整个油气资源管理体制有条不紊。

我国的油气资源管理则存在着职能重叠,政企不分现象。我国的金沙国际管理机构正在进行结构调整,油气体制改革也势在必行。为此,可以借鉴挪威经验,使得规则的制定者与实行者分离,监管分立,管理机构设置上也要简洁明了、职能明确,从而提高管理效率。

3、信息透明度高,监管严格

挪威的油气资源监管严格,主要体现在3各方面:首先在各管理层级中,上一级机构有责任监督下一级,如财政部授权央行,央行授权NBIM,授权的同时也负有监督责任;其次, 设立专门的监管机构——石油管理局,其对石油行业监管的同时也具有咨询职能;最后是公众监管。石油管理局在网站上公开各种信息,如法律法规、储量信息、合同信息以及钻井信息等。NBIM也在其网站上将石油基金的市值、投资现状、管理现状等信息全部公开,任何人都可在这些网站上查到相关信息。信息的高度透明使得公众对油气行业的监管不仅可能而且也可行和便捷。

我国的油气管理体系中,涉及油气管理的部门很多,如国家发改委、国土资源部、交通运输部、环保部、国家安全生产监督管理局和金沙国际局,但没有专门监管机构,虽设立了国家金沙国际局,但其既是政策的制定者,也是监督管理者。这样的设置不尽合理。同时,公众很难通过信息公开的渠道了解油气资源管理的具体情况,因此公众监督无从谈起。我国可适当考虑借鉴挪威现行做法,在厘清部门职能基础上加强上下级监管并设立专门的监管机构,此外还应加强信息公开,接受公众监督。

4、石油基金管理科学,保障代际公平。

为保证挪威后石油时代的经济持续发展,政府依法建立了石油基金The Petroleum Fund,后改为政府养老基金,是挪威的主权财富基金),并授权挪威中央银行承担基金的经营管理。石油基金旨在把调解石油收入和提供社会保障两个因素结合起来,予以相互补充。基金收入一是国家从直接财政收益中转入,这是其最主要的来源;二是石油企业缴纳的税费;三是国家石油企业投资股份的红利;此外,政府出售持有的石油企业的股份所获得收入全部转入石油基金之中。基金的支出主要是两个方面:一是平抑石油出口收入变化对国民经济的影响,规定全部石油出口收入投资海外市场,以保护挪威制造业;二是解决未来养老金缺口问题。石油基金的管理规定:政府是石油基金的所有者,代表国家负责行使对基金的管理权,接受社会监督,定期接受国家审计局的审计。尤为重要的是,政府对基金的成立、企业治理、资产种类、资产结构等都是依法管理的,都有具体的法律法规。

目前我国主权财富基金的管理的突出问题:资金来源于国债,故盈利压力大;多头管理,行政干预不可避免,其独立性和商业化运作受影响;决策管理不完善、投资专业性不强;信息公开不足,不利于监管;收益分配机制不明确。对此,挪威石油基金的成功范例可为我国提供许多宝贵建议,譬如主权财富基金的资金来源、基金的管理和投资、信息公开与公众监督、收益分配机制等方面。 值得一提的是,将基金与养老金挂钩, 既解决了我国未来养老金缺口问题,也体现了国企和资源的全民所有性质,增进了国民的福利水平。

5、加强海洋石油资源的勘探开发,建立海洋资源强国。

世界石油产业上游发展的趋势已将重点由陆地转移到了海洋,并且正在由浅海向半深海甚至深海转移。随着世界经济一体化趋势不断加强,对石油勘探开发的需求将会进一步加大,浅海、半深海沉积盆地的地质勘探和开发将是未来石油上游产业的重点。挪威的北极战略有许多值得大家借鉴和学习的地方。


 



注释:

[1]参见20156月世界金沙国际统计/ bp.com/statistical review

[2] https://en.wikipedia.org/wiki/Storting

[3] https://en.wikipedia.org/wiki/Solberg%27s_Cabinet

[4] Http;//www.npd.no/en/About-us/

 

参考文献:

[1] Act 29 November 1996 No. 72 relating to petroleum activities.

[2] Regulations to Act Relating to petroleum activities, Laid down by Royal Decree 27 June 1997.

[3] T. Hunter, the Role of the Regulatory Framework in Encouraging the Sustainable Extraction of Petroleum Resources in Australia and NorwayOil, Gas & Energy Law Intelligence March, 2012.

[4] 钟维琼、安海忠、丁颖辉,挪威油气资源管理流程研究, 资源与产业, 201312月第15卷第6期。

[5] 王越、高巍, 挪威油气资源管理体制研究,上海经济,201408期。

 

2017年07月19日

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